Делегирование субъектами публичного права своих публичных функций субъектам частного права, по общему правилу, не предусмотрено, однако может быть установлено, по крайней мере, на федеральном уровне: Правительство Российской Федерации осуществляет полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации (п/п. «ж» п.1 ст.114 Конституции РФ).
Практика делегирования публичных полномочий субъектам, не являющимся уполномоченными государственными органами, новой российской действительности известна. Так, публичными функциями наделяются, например, государственные внебюджетные фонды, не являющиеся государственными органами, и даже специализированные государственные учреждения (например, Главные управления Пенсионного фонда РФ по регионам). История вопроса в здравоохранении также хорошо известна (1, 3). Передача части публичной компетенции организациям, основанным на публичном имуществе, безусловно, порочна, но объяснима - пусть и неосведомленностью осуществляющих ее публичных органов вопреки действующей правовой доктрине.
Передача публичных полномочий субъектам частного права, основанным на собственном имуществе и не имеющим ни административной, ни иной зависимости от публичных органов, для российской действительности - прецедент.
Публичные полномочия распадаются на те, которые осуществляются в отношении самого механизма государства, и те, которые осуществляются в отношении общества (в том числе, отдельной его части, категории или группы граждан).
Понятно, что делегированы могут быть публичные полномочия в отношении общества, но не государства.
Эти полномочия могут быть делегированы организации группы граждан для осуществления в отношении этой же группы граждан и (или) в отношении неопределенного круга других лиц. Примеры известны: нотариусы, адвокаты, оценщики, арбитражные управляющие, действующие каждый на основании специального закона.
Является ли делегированием публичных полномочий организации группы граждан для осуществления в отношении этой же группы граждан и (или) в отношении неопределенного круга других лиц или это гражданско-правовая инициатива, определяется положением закона.
Если в законе содержится прямое указание на публичного исполнителя соответствующей обязанности, то она не может быть делегирована.
Если в законе содержится установление без прямого указания на публичного исполнителя, то это - вопрос последующего законодательного уточнения, а не присвоения полномочия публичным исполнителем.
Если же в законе содержится прямое указание на субъекта иного, чем публичный исполнитель, то публичный исполнитель не вправе присвоить такие полномочия, а исполнять его обязан названный законом субъект.
В российской действительности даже прямое указание закона на специального субъекта соответствующих обязанностей не исполняется, а эти обязанности присваиваются публичным исполнителем.
Так, медицинские и фармацевтические работники имеют право на создание профессиональных ассоциаций и других общественных объединений, формируемых на добровольной основе для защиты прав медицинских и фармацевтических работников, развития медицинской и фармацевтической практики, содействия научным исследованиям, решения иных вопросов, связанных с профессиональной деятельностью медицинских и фармацевтических работников. Профессиональные медицинские и фармацевтические ассоциации принимают участие: в разработке норм медицинской этики и решении вопросов, связанных с нарушением этих норм; в разработке стандартов качества медицинской помощи, федеральных программ и критериев подготовки и повышения квалификации медицинских и фармацевтических работников, в присвоении медицинским и фармацевтическим работникам квалификационных категорий; в соглашениях по тарифам на медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования и деятельности фондов обязательного медицинского страхования. Профессиональные медицинские и фармацевтические ассоциации республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут проводить проверочные испытания медицинских и фармацевтических работников по теории и практике избранной специальности, вопросам законодательства в области охраны здоровья граждан и выдавать им соответствующий сертификат специалиста, а также вносить предложения о присвоении им квалификационных категорий (ст.62 Основ законодательства об охране здоровья граждан, далее - Основ).
Сертификат специалиста выдается на основании послевузовского профессионального образования (аспирантура, ординатура), или дополнительного образования (повышение квалификации, специализация), или проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций, по теории и практике избранной специальности, вопросам законодательства в области охраны здоровья граждан (абз.2 ст.54 Основ).
Врачи или провизоры, не работавшие по своей специальности более пяти лет, могут быть допущены к практической медицинской или фармацевтической деятельности после прохождения переподготовки в соответствующих учебных заведениях или на основании проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций (абз.5 ст.54 Основ).
Работники со средним медицинским или фармацевтическим образованием, не работавшие по своей специальности более пяти лет, могут быть допущены к практической медицинской или фармацевтической деятельности после подтверждения своей квалификации в соответствующем учреждении государственной или муниципальной системы здравоохранения либо на основании проверочного испытания, проводимого комиссиями профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций (абз.6 ст.54 Основ).
Между тем все эти полномочия на протяжении всего времени действия закона (Основ) осуществляет отраслевое министерство.
Поэтому на практике делегирование публичных полномочий включает и отказ (отобрание) публичного исполнителя от неосновательно присвоенных полномочий в пользу субъектов частного права.
Возникает, как минимум, несколько вопросов: о субъекте, содержании и пределах осуществления делегированных полномочий.
1. Субъект делегированных полномочий.
Понятно, что таким субъектом не может быть коммерческая организация, поскольку целью ее деятельности является извлечение прибыли, чего осуществление делегируемых публичных полномочий не предполагает.
Для целей осуществления делегированных государством полномочий пригодны некоммерческие организации.
Существует два типа некоммерческих организаций:
- в которой ее члены в качестве работников осуществляют предпринимательскую и иную деятельность этой некоммерческой организации;
- в которой ее члены осуществляют трудовую или предпринимательскую деятельность за ее пределами, а организация является органом консолидированного выражения их профессиональных и предпринимательских интересов и цехового упорядочения их профессионального и предпринимательского поведения вовне и внутри организации.
Очевидно, для целей осуществления делегированных государством полномочий предпочтительны некоммерческие организации второго типа, хотя и организации первого типа, если их предпринимательская деятельность направлена исключительно на решение общих задач их членов, а не отвлеченных от этого задач зарабатывания, и трудовыми отношениями они охватывают всех своих членов, также не могут быть отстранены.
2. Содержание делегированных полномочий.
Субъекты делегированных полномочий могут осуществлять деятельность, не касающуюся возможностей государства ограничения прав граждан в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п.2 ст.1 ГК).
Публичные полномочия, допустимые для делегирования, сводятся к вопросам самоограничения профессиональной или предпринимательской деятельности членов общественной группы (цеха) в интересах неопределенного круга лиц, в отношении которых осуществляется такая деятельность.
Фактически это вытекает в три основные полномочия:
- учет (регистрация) членов общественной группы (цеха);
- оценка компетенций (квалификации) членов общественной группы (цеха);
- унификация правил и требований для членов общественной группы (цеха) в условиях их добровольного им подчинения.
3. Пределы осуществления делегированных полномочий.
Граница между делегированными субъектам частного права публичными полномочиями и теми, которые сохраняются за субъектами публичного права, должна иметь четкую демаркацию.
Такая демаркация должна устанавливать ответственность, во-первых, субъектов публичного права за посягательства на делегированные субъектам частного права полномочия; во-вторых, субъектов частного права за ненадлежащее исполнение делегированных полномочий; в-третьих, субъектов равно публичного и частного права за недостижение преемственности (последовательности) в осуществлении каждый своих полномочий.
Равно субъекты, содержание и пределы делегированных субъектам частного права публичных полномочий должны быть определены и раскрыты в федеральном законе, содержащем последствия его несоблюдения в этой части для неопределенного круга третьих лиц, как и субъект, содержание и пределы государственного надзора за соблюдением этого закона.
Возможно, пришла пора выделить в правовой доктрине понятие частной компетенции (или компетенции субъекта частного права) при осуществлении публичных (публично-правовых) функций.
Законом это может быть оформлено двумя путями:
- как частный случай - применительно к конкретным потребностям момента совершенствования государственного надзора в здравоохранении с использованием частной инициативы;
- как общее законодательное правило в расчете на перспективу расширения явления делегирования публичных полномочий субъекту частного права в будущем также и в иных сферах деятельности.
Законодательное оформление допуска субъекта частного права к осуществлению публично-правовых полномочий возлагает на него ответственность за их осуществление, и в этой связи, очевидно, также нуждается в страховании публичной ответственности.
Таким образом, делегирование субъекту частного права публичных полномочий ведет как к расширению группового самоуправления в обществе, так и к повышению меры ответственности делегата за наступившие последствия, снимая такую ответственность с делеганта таких полномочий.
В целом, перспектива совершенствования государственного надзора в здравоохранении заключается в развитии направляемой разрешительной системой частной инициативы эффективного предотвращения возможности причинения вреда потребителю при оказании медицинских услуг, частноправовых механизмов минимизации последствий пороков публичной разрешительной системы (страхования публичной ответственности) и делегирования субъектам частного права таких публичных полномочий, как учет (регистрация), оценка компетенций (квалификации) персоналий и унификация для них правил и требований в их деятельности в отношении потребителей.
Используемые источники
государственный надзор здравоохранение
1. Родин О.В. Органы управления здравоохранением в имущественных отношениях: Автореф. дисс. … канд. мед. наук. - М., 2004.
2. Стародубов В.И., Иванников Н.Ю., Иванов А.В., Тихомиров А.В. Совершенствование регулирования качества корпоративного управления в здравоохранении. //Главный врач: хозяйство и право. - 2006. - № 3. - С.28-34.
3. Тихомиров А.В. Управление учреждениями здравоохранения в отношениях собственности: Автореф. дисс. … канд. мед. наук. - М., 2003.
4. Тихомиров А.В. Основы процессного построения медицинского бизнеса. //Главный врач: хозяйство и право. - 2007. - № 3. - С.33-39.
5. Тихомиров А.В. Проблемы правовой квалификации вреда здоровью при оказании медицинских услуг: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. - М., 2008.