Итак, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.
Каждый подинститут муниципальной службы, выполняет наряду с общими также специфические функции. Например, для подинститута аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.
Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.
Муниципальная служба Российской Федерации основана на следующих принципах:
- верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;
- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;
- самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;
- профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
- ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;
- единство основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;
- правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
- внепартийность муниципальной службы.
Конституционно-правовой институт основных прав и свобод человека и гражданина – это упорядоченная совокупность норм Конституции РФ и других федеральных законов, устанавливающих права и свободы личности в РФ, их соблюдение и защиту.
Конституционные права и свободы личности – неотъемлемые права и свободы, принадлежащие гражданину либо иному лицу от рождения (гражданские права и свободы возникают с момента приобретения гражданства РФ в установленном порядке), гарантируемые государством и составляющие основу конституционно-правового статуса личности.
Конституционные права и свободы человека и гражданина в РФ – это основа всего правового статуса личности в РФ. При этом правам всегда корреспондируют обязанности, тогда как свободы предоставлены каждому независимо от исполнения им своих обязанностей перед РФ, если их ограничение не связано с исполнением приговора суда либо с иной установленной законодательством формой юридической ответственности (санкции).
Признаки конституционных прав и свобод личности: 1) они – это база статуса личности в РФ, поэтому именно на их основе закрепляются иные права и обязанности человека и гражданина во всех иных отраслях права; 2) основные права и свободы человека и гражданина принадлежат каждому лицу, законно находящемуся на территории РФ, за исключением гражданских прав и свобод;3)конституционные права и свободы предоставлены всем в равном объеме и едином содержании, т. е. каждый вправе рассчитывать на гарантированность со стороны РФ его прав и свобод независимо от каких-либо признаков; 4) основные права и свободы человека и гражданина имеют особый механизм реализации – они выступают не в процессе осуществления человеком своих правомочий, а являются предпосылкой к этому, его первоосновой; 5) эти права и свободы личности закреплены конституционно; 6) основные права и свободы личности имеют особую повышенную государственную охрану.
Отличия основных прав и свобод человека от основных прав и свобод гражданина РФ: 1) права и свободы граждан РФ предоставляются им на основании гражданства РФ, в то время как этим объемом прав не обладают иностранные граждане и лица без гражданства; 2) права и свободы человека принадлежат каждому с момента рождения и гарантируются на территории РФ вне зависимости от его гражданства, в свою очередь гражданские права и свободы возникают у лица только с момента принятия гражданства РФ и гарантируются только по отношению к гражданам РФ.
Понятия прав и свобод человека и прав и свобод гражданина РФ соотносятся как часть и целое, так как они оба представляют собой совокупность мер должного и возможного поведения субъектов, но при этом обладают различным объемом: права и свободы человека принадлежат всем без исключения, а у граждан РФ есть еще дополнительные гражданские права и обязанности (например, гражданские права – право избирать и быть избранным в органы власти страны, иные политические права; гражданские обязанности – обязательная военная служба), которые возникают с приобретением гражданства РФ, поэтому объем правомочий гражданина РФ всегда несколько шире, чем объем прав человека.
Российской конституцией гарантированы следующие права человека:
Личные (большинство из этих прав естественные, то есть не связаны с принадлежностью человека к государству):
право на жизнь (ст. 20)
право на достоинство (ст. 21, ч. 1)
право на безопасность (ст. 21, ч. 2)
право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22)
право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23)
право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23, ч. 2)
право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 24, ч. 2)
право на неприкосновенность жилища (ст. 25)
право на определение и указание своей национальной принадлежности (ст. 26, ч. 1)
право на пользование родным языком (ст. 26, ч. 2)
право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27, ч. 1)
право свободно выезжать за пределы РФ и беспрепятственно возвращаться (ст. 27, ч. 2)
свобода совести и вероисповедания (ст. 28)
свобода мысли и слова (ст. 29, ч. 1)
право на информацию (ст. 29, ч. 4)
Политические (возникают вследствие состояния гражданства; часть этих прав может быть ограничена для иностранных лиц):
право на информацию (ст. 29)
право на объединение, свобода союзов, партий (ст. 30)
право на собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования (ст. 31)
право на участие в управлении делами государства (ст. 32, ч. 1)
право избирать и быть избранным (ст. 32, ч. 2)
право обращений в государственные органы (ст. 33)
Экономические (в числе социально-экономические):
свобода предпринимательской деятельности (ст. 34)
право на частную собственность (ст. 35, 36)
право наследования (ст. 35, ч. 4)
свобода труда, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37)
право на защиту от безработицы (ст. 37)
Социальные (в числе социально-экономические):
право на отдых (ст. 37)
право на материнство, детство и отцовство (ст. 38)
право на социальное обеспечение (ст. 39)
право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41)
право на благоприятную окружающую среду (ст. 42)
право на образование (ст. 43)
Культурные:
свобода творчества и преподавания (ст. 44, ч. 1)
право на участие в культурной жизни; на пользование культурными учреждениями (ст. 44, ч. 2)
доступ к культурным ценностям (ст. 44, ч. 2)
Экологические (выделяются из числа социально-экономических, но классификация признаётся не всеми исследователями):
право на благоприятную окружающую среду (ст. 42)
право на достоверную информацию о её состоянии (ст. 42)
право на возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42)
Все права и свободы человека защищаются равным образом, в Конституции не устанавливается иерархии прав и свобод.
Права связаны с обязанностями. Обязанности гражданина Российской Федерации:
Соблюдение законов (ст. 15, ч. 2)
не допускать нарушения прав и свобод др. лиц. при осуществлении своих прав и свобод (ст. 17, ч. 3)
заботиться о своих детях, их воспитании (ст. 38, ч. 2)
по достижении 18 лет заботиться о своих нетрудоспособных родителях (ст. 38, ч. 3)
Основное общее образование обязательно (ст. 43, ч. 4)[4]
Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. (ст. 43, ч. 4)
Охрана исторических и культурных памятников (ст. 44, ч. 3)
Уплата налогов (ст. 57)
Охрана природы и окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам (ст. 58)
Защита Отечества (ст. 59, ч. 1)
Назначенное Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации должностное лицо, призванное рассматривать жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Данный институт впервые в российской практике введён Конституцией Российской Федерации, которая устанавливает, что Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой и действует в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 103 Конституции РФ). Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчётен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Институт такого типа, существующий в разных государствах мира, обобщённо называется институтом омбудсмена, хотя официальные названия должности в разных странах различные. Согласно Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ Уполномоченный способствует: - восстановлению нарушенных прав, - совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, - развитию международного сотрудничества в области прав человека, - правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся Гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги.
Полномочия органов местного самоуправления – это закрепленный федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.
Система полномочий органов местного самоуправления является весьма разветвленной. Она включает в себя следующие элементы.
Во-первых, это полномочия по решению вопросов местного значения.
Во-вторых, это полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий. Оба указанных элемента являются обязательными для осуществления. Следующие же факультативны и решаются органами местного самоуправления в зависимости от наличия ресурса.
В-третьих, это право участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий.
В-четвертых, в статьях 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ, наряду с правами участвовать в осуществлении государственных полномочий, в перечне указаны полномочия, которые не являются государственными, но осуществление которых, в отличие от решения вопросов местного значения, является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления (например, создание музеев, создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального образования первичной медико-санитарной помощи).
В-пятых, это право органов местного самоуправления (закрепляется в частях 2 указанных статей) «решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации)». Принципиально, что эти иные вопросы формально не относятся к вопросам местного значения, а представляют собой специфический пласт компетенции органов местного самоуправления.
Единственная статья Конституции РФ (ст. 129), посвященная прокуратуре, помещена в гл. 7 «Судебная власть», что не должно рассматриваться как отнесение прокуратуры к судебной ветви власти (неудачно сть такого подхода при разработке проекта Основного Закона общепризнанна специалистами): статус прокуратуры в России таков, что ее невозможно однозначно отнести ни к одной традиционной ветви государственной власти. Органы прокуратуры образуют самостоятельную систему, не подчиненную ни одному из органов государственной власти. При этом неподчиненность не означает неподконтрольности: контроль за деятельностью прокуратуры проявляется, в частности, в установленном порядке наделения прокуроров полномочиями и освобождения их от должности и главное — в судебном контроле за действиями и актами органов прокуратуры. Детально статус прокуратуры закреплен в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» с изм. и доп., а также в специальном законодательстве (процессуальном, избирательном, военном и т. д.).
Система органов прокуратуры — единая и централизованная. Это означает, что все органы прокуратуры (независимо от уровня) являются федеральными, субъекты РФ не имеют собственных органов прокуратуры и не вправе их создавать; все прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором РФ и подчинены ему, а также вышестоящим прокурорам. Звеньями системы органов прокуратуры являются:
Генеральная прокуратура РФ (возглавляемая Генеральным прокурором РФ);
прокуратуры федеральных округов (данное звено появилось в системе прокуратуры после образования Президентом РФ федеральных округов; окружной прокурор обладает достаточно высоким статусом, являясь, в частности, заместителем Генерального прокурора РФ);
прокуратуры субъектов РФ;
районные, городские прокуратуры;
специальные прокуратуры (военная, транспортная, природоохранная) со своими подсистемами органов.
Генеральный прокурор РФ назначается на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. «Освобождение от должности» следует отличать от «временного отстранения от исполнения обязанностей»: в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ временно отстранить Генерального прокурора от исполнения обязанностей (в частности, в связи с осуществлением в отношении него разбирательства) вправе Президент РФ без обращения в Совет Федерации. Заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности также Советом Федерации, но по представлению Генерального прокурора РФ. Все остальные прокуроры назначаются на должность сроком на пять лет и освобождаются от должности Генеральным прокурором, однако при назначении прокуроров субъектов РФ Генеральный прокурор связан необходимостью согласовать назначение с органами государственной власти соответствующего субъекта.
Для реализации своих функций, главная из которых — осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на территории РФ, органы прокуратуры обладают рядом полномочий. При этом они могут обращаться в суды различных видов и уровней (в том числе, при определенных условиях, в Конституционный Суд РФ), а также использовать собственные средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства:
постановление (о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении);
протест (приносится органу или должностному лицу, издавшему незаконный акт, или в суд, если прокурор не согласен с его решением; протест подлежит обязательному рассмотрению с незамедлительным (в десятидневный срок) сообщением результатов рассмотрения прокурору);
представление (обращение прокурора к органу или должностному лицу об устранении допущенных нарушений закона; о результатах рассмотрения также должен быть проинформирован соответствующий прокурор);
предостережение о недопустимости нарушения закона (объявляется в письменной форме при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях).