Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ (последняя редакция)
В соответствии с федеральным законодательством в субъекте РФ устанавливается и действует система органов исполнительной власти во главе с постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти этого уровня. Учреждение в регионе собственных органов государственной исполнительной власти является обязанностью каждого из субъектов РФ.
Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ совместно с федеральными исполнительными органами в пределах ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов образуют единую (общероссийскую) систему исполнительной власти.
Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ. Как правило, в структуру государственных органов исполнительной власти входят высший исполнительный орган, министерства, комитеты, департаменты, управления, инспекции и иные органы исполнительной власти. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ объединяет и направляет работу подведомственных ему органов. В республиках в основном это министерства, государственные комитеты, комиссии и главные управления. В краях и областях, где высший исполнительный орган – правительство, в качестве основного вида структур государственного управления выступает министерство, а в тех, где предусмотрена администрация, – департамент.
Министерство – это орган исполнительной власти субъекта РФ, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта РФ. Например, министерство образования и науки, министерство здравоохранения, министерство по труду и социальному развитию, министерство финансов и др.
Комитет, управление – это органы исполнительной власти субъекта, осуществляющие межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Например, комитет по молодежной политике, спорту и туризму, управление кадровой политики и государственной службы.
Таким образом, органы исполнительной власти субъекта РФ осуществляют: управление в установленной сфере деятельности, а также контроль деятельности в этой сфере иных органов исполнительной власти (например, министерства); межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности; специальные функции в установленных сферах ведения (например, управления, комиссии, инспекции).
В органах исполнительной власти субъекта РФ не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений.
Следует отметить, что в большинстве субъектов РФ структура региональных органов исполнительной власти приведена в соответствие с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", который избрал трехзвенную типологию федеральных органов исполнительной власти: министерства, службы, агентства. Характеристика региональных органов основывается на тех же принципах, что и в федеральной системе исполнительной власти: нормотворчество, контрольно-надзорная деятельность, управление государственным имуществом, правоприменение и оказание государственных услуг. Однако для перехода на
региональном уровне к такой системе органов исполнительной власти требуется продолжительное время, и этот процесс еще далек до завершения.
Говоря о системе региональных органов исполнительной власти, нельзя не отметить проблему органов "двойного" подчинения, обладающих двойственной природой в силу особенностей организации управления той или иной сферой. О том, что исполнительный орган находится в двойном подчинении, могут свидетельствовать следующие признаки и обстоятельства. Например, исполнительный орган является составной частью единой системы государственного управления (контроля, надзора) определенной сферой или областью общественных отношений; он действует на основании типового (примерного) положения, утверждаемого Правительством РФ или федеральным органом исполнительной власти; положение об органе утверждается высшим должностным лицом или высшим органом исполнительной власти субъекта РФ на основе типового положения и по согласованию с федеральным органом исполнительной власти.
Ключевую роль в системе органов исполнительной власти субъекта РФ играет высший исполнительный орган государственной власти. Основная его задача – обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, законодательства субъектов РФ. Кроме того, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.
Для высшего исполнительного органа государственной власти характерны следующие признаки: а) данный орган возглавляет систему органов исполнительной власти субъекта РФ; б) входит в единую систему исполнительной власти, установленную в Российском государстве; в) является постоянно действующим; г) представляет собой орган общей компетенции; д) распространяет свою деятельность на всю территорию субъекта РФ; е) обладает правами юридического лица.
Высший исполнительный орган государственной власти может возглавлять его руководитель, а также высшее должностное лицо субъекта, если это установлено конституцией (уставом) субъекта РФ.
Порядок формирования данных органов государственной власти различен и устанавливается в региональном законодательстве. Так, в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан Кабинет Министров формируется ее Президентом. Премьер-министр назначается президентом с согласия Государственного собрания – Курултая республики. Заместители премьер-министра, министры, председатели государственных комитетов назначаются президентом республики по представлению премьер-министра республики.
В формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может принимать участие законодательный (представительный) орган субъекта. Формы такого участия устанавливаются в региональном законодательстве.
Согласно Конституции Республики Татарстан к ведению Государственного Совета республики относится не только утверждение по представлению Президента Республики Татарстан кандидатуры премьер-министра, но и согласование предложений президента о назначении заместителей премьер-министра. Устав Краснодарского края закрепляет, что первые заместители, заместители главы администрации (губернатора) края назначаются главой администрации (губернатором) края по согласованию с Законодательным собранием края. Остальные руководители органов исполнительной власти Краснодарского края и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации (губернатором) края единолично. Уставом Алтайского края определено, что первый заместитель (первые заместители) главы администрации Алтайского края, руководители краевых органов финансов, социальной защиты населения, но управлению государственным имуществом назначаются на должность с согласия Алтайского краевого Совета народных депутатов.
Таким образом, анализ регионального законодательства позволяет сделать вывод, что участие законодательной власти в назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц органов исполнительной власти ограничено. Это участие в лучшем случае сводится к рассмотрению кандидатур председателей и заместителей председателей правительств, заместителей глав администраций субъектов, иногда должностных лиц, руководящих такими сферами, как экономика, финансы, управление государственной собственностью, имущественные отношения, социальная защита.
Каждая конституция как самостоятельное явление социальной и правовой действительности характеризуется совокупностью основных черт и юридических свойств. Это такие сущностные проявления конституции, которые выражают индивидуальность, качественное своеобразие высшего закона государства. В них раскрывается правовая природа конституции.
Совокупность главных черт, которые характеризуют социальную и юридическую природу Основного Закона, его качественное своеобразие в правовой системе страны. Конституцию характеризуют социальные и юридические свойства.
Конституции присущ итоговый характер предписаний. Как итоговый документ конституция закрепляет достигнутый уровень развития общественных отношений, сложившихся к моменту её принятия. Каждая новая конституция выступает юридическим отражением хода исторического развития общества и государства. Содержание конституции обусловлено социально-экономическими и общественно-политическими процессами, она является правовой формой закрепления общественного прогресса, социальных завоеваний народа, революционного или эволюционного развития общества.
Будущее коренится в прошлом и настоящем. Закрепляя итоги пройденного пути, конституция вместе с тем содержит программные положения, определяет тенденции, основные направления и цели социального прогресса. Вот почему её присущ прогностический характер, такая черта как перспективность. Программные положения включаются как правило в преамбулу, а цели и задачи, определяющие направления и развития в области экономики, политике, социального прогресса, национальных отношений, культуру и других, получают выражение в главе об основах конституционного строя.
Конституция призвана обеспечить опережающее воздействие на общественные процессы, стимулировать социальную активность и правомерное поведение субъектов права.
Конституция гарантирована государством. Важнейшим условием реальности Конституции являются стабильный конституционный строй, развивающаяся экономика, авторитет институтов власти, режим законности и правопорядка, прямое действие конституционных норм. Граждане могут обратиться в судебные органы для защиты своих прав, непосредственно ссылаясь на конкретные статьи конституции. Считается, что Конституция 1993 года приближена к действительности ближе, чем предшествующие ей.
Одним из юридических свойств конституции является её верховенство в правовой системе. Верховенство конституции служит проявлением доктрины господства права и означает её приоритетное положение в системе законодательства. Верховенство Конституции обеспечивается:
1) особым порядком её принятия и изменения;
2) приданием конституционным предписаниям высшей юридической силы;
3) созданием специального органа охраны конституционной законности (конституционным судопроизводством).
За соблюдение конституционных предписаний и обеспечение соответствия Конституции РФ федеральных конституционных законов, законодательных актов субъектов РФ отвечают федеральные органы - Президент и Конституционный Суд РФ. [1, ст.125]
Конституция - акт долговременного действия. Стабильность проявляется во взаимодействии с субъектами права, в постоянном, целенаправленном воздействии на общественные отношения, составляющие объект конституционного регулирования, на правосознание граждан.
Социальные свойства выражают социальную природу и социальное значение Конституции в правовой системе. В совокупности социальные свойства представляют:
- реальность Конституции - ее реализуемость и способность оказывать влияние на достижение тех целей, ради которых Конституция была принята;
- программность (перспективность Конституции) - свойство Конституции, выраженное в нормах, которые определяют перспективы и цели развития общества и государства (к числу таких норм относятся положения Конституции РФ, в которых закреплены правовой и социальный характер российского государства);
- легитимность Конституции - ее официальное удостоверение (признание) в обществе. Легитимность Конституции определяется многими слагаемыми: легальностью принятия Конституции; способами ее разработки;
- политической обстановкой в стране, возможностью различных политических сил влиять на ход и характер разработки, принятия и изменения Конституции;
- уровнем политической и правовой культуры населения и др.
Считается, что участие 54,8% зарегистрированных избирателей (58 млн 187 тыс. 755 человек) в референдуме 12 декабря 1993 г., из числа которых 58,4% (или 32 млн 937 тыс. 630 избирателей) высказались за Конституцию РФ, дает основание считать действующую Конституцию РФ легитимной [3, с. 24].
Юридические свойства Конституции - это совокупность юридических характеристик, отображающих особенности принятия Основного Закона, его строение, механизм реализации и правовой охраны, а также определяющих его место в правовой системе страны. К юридическим свойствам относятся: верховенство Конституции, ее прямое действие, признание Конституции базой текущего законодательства, особая правовая охрана Конституции, особый порядок ее изменения и пересмотра, стабильность Конституции.
Верховенство Конституции указывает на господствующее (верховенствующее) положение ее норм во всей национальной системе права, характеризует ее высшую юридическую силу, прямое действие и применимость без каких-либо изъятий на всей территории РФ. Верховенство федеральной Конституции означает также, что принимаемые в РФ законы и иные правовые акты не должны ей противоречить. В случае такого противоречия эти акты считаются неконституционными, т.е. недействительными. Верховенство федеральной Конституции обеспечивается единством государственной власти и государственной целостностью РФ.
Стабильность Конституции - это неизменность основных положений Конституции при не изменяющихся социально-политических условиях общества. Стабильность Конституции является одним из главных условий стабильности конституционного строя, устойчивости всей системы и организации государственной власти, ее предсказуемости, а также устойчивости всей правовой системы. Стабильность Конституции определяется социально-политическими и экономическими факторами (стабильностью регулируемых Конституцией отношений, стабильностью политической и социальной ситуации и др.), а также обеспечивается действием специальных юридических механизмов, в частности существующим порядком изменения и пересмотра Конституции. [5, c. 112]
В зависимости от того, каков порядок изменения и пересмотра основного закона, все конституции подразделяются на две группы:
1) гибкие, порядок изменения которых аналогичен обычным законам;
2) жесткие, порядок изменения которых существенно усложнен в сравнении с обычными законами.
К числу жестких конституций относится и российская. Со времени ее принятия ни одно из конституционных положений не подвергнуто изменению или дополнению.
Конституция - это база развития текущего законодательства - такова юридическая характеристика Конституции, которая выражает ее способность оказывать присущими ей способами воздействие на формирование системы законодательства, развитие национальной правовой системы.
Значение Конституции для развития национального законодательства проявляется в следующем: Конституция определяет главные цели правового регулирования, указывает на те отношения, которые требуют законодательной регламентации. Конституция РФ содержит прямое указание на необходимость принятия федеральных конституционных законов (этому посвящены 12 ее положений) и федеральных законов (около 100 статей содержат подобные отсылки).
Указанные положения Конституции обязывают Федеральное Собрание принять соответствующие законы. Влияние Конституции на развитие законодательства выражено и в том, что она устанавливает правотворческую компетенцию федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ; определяет официально признанную классификацию нормативных актов и их иерархию и др.
Прямое (непосредственное) действие Конституции - свойство конституционных норм оказывать без относительных конкретизирующих их актов непосредственное регулирующее воздействие на всех, кому данные нормы адресованы, а также возможность граждан требовать защиты (обеспечения) своих прав, ссылаясь только на конституционные положения. Прямое действие Конституции, предусмотренное в ч. 1 ст. 15, а также в ст. 18 Конституции РФ, означает, что она действует на всей территории страны и не требует имплементации в законодательстве субъектов Федерации. Ее положения обязательны для всех без исключения органов, должностных лиц и граждан.