Тема: Ответственность за нарушения в области охраны и использования земель
План
1. Понятие и виды ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель
2. Правонарушение в области охраны и использования земель как основание применения мер юридической ответственности
Задача
Список нормативных источников и литературы
1. Понятие и виды ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель
Земля представляет особую ценность для человеческого общества, являясь первоначальным источником всякого богатства. Она выступает, прежде всего, в качестве единственного места обитания всех поколений людей, выполняет функцию пространственного базиса для размещения и развития отраслей производства. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений, поэтому охрана земель - одна из наиболее актуальных проблем современности. Необходимым условием эффективности правового регулирования охраны и использования земли является юридическая ответственность за совершение земельных правонарушений.
Как правовой институт ответственность за правонарушения в области использования и охраны земель включает совокупность юридических норм, устанавливающих неблагоприятные последствия за совершение правонарушения в области использования и охраны земель и порядок их возложения на правонарушителя. Юридическая ответственность выражается в обязанности лица, совершившего правонарушение, претерпеть санкцию (меру ответственности), т.е. неблагоприятные последствия, установленные законом и (или) договором.
Таким образом, в настоящей работе под ответственностью за правонарушения в области использования и охраны земель будем понимать обязанность правонарушителя, совершившего нарушения земельного законодательства, претерпевать неблагоприятные последствия личного, имущественного характера, закрепленные в санкциях правовых норм и применяемые в определенной процессуальной форме.
Виды юридической ответственности, применяемой за правонарушения в области охраны и использования земель, перечислены в ст. 74 - 76 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г.. Согласно п. 1 ст. 74 Кодекса лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством. Деяние, обозначенное как «земельное правонарушение», служит согласно ст. 75 и 76 Кодекса также основанием привлечения виновных лиц к дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.
Составы административных правонарушений получили правовое закрепление в КоАП РФ и законах субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Анализ структуры данных нормативных правовых актов позволил выявить следующую особенность правового регулирования административной ответственности в земельной сфере - рассредоточенность норм о правонарушениях в нескольких главах.
Закрепление составов правонарушений, сопряженных с посягательством на земельные отношения, в нескольких главах Особенной части КоАП РФ обусловлено тем, что функция земли тесно связана с функцией расположенных на ней объектов. Тесная взаимосвязь земли с расположенными на ней объектами определяет такую особенность административных правонарушений в земельной сфере, как наличие не одного, а нескольких объектов состава правонарушения, содержание которых отражает функциональное предназначение земельного участка. В связи с этим определение глав КоАП РФ, в которых закрепляются нормы об административных правонарушениях в земельной сфере, должно основываться на том, какой объект правонарушения заслуживает первоочередной реакции государства. В связи с этим идея объединения всех правонарушений в земельной сфере в одной главе КоАП РФ нерациональна.
Особенностью административных правонарушений в сфере земельных отношений является обилие бланкетных норм, применяемых законодателем при формулировании составов рассматриваемой категории административных правонарушений. Бланкетный характер норм, закрепляющих ответственность за административные правонарушения в земельной сфере, негативно сказывается на юрисдикционной практике. В связи с этим актуальным направлением развития законодательства об административной ответственности является уменьшение количества бланкетных диспозиций за счет совершенствования законодательной техники.
Специфические черты административной ответственности в земельной сфере выражаются в противоправности (нарушение регулятивных норм земельного права), общественной опасности (причинение экологического и экономического вреда), непосредственной связи с землей в различных формах (потрава посевов, нарушение плодородного слоя почвы, захламление бытовыми отходами и др.).
Противоправность административных правонарушений по своей правовой природе схожа с противоправностью уголовных деяний. Их объединяет, в частности, постоянный приоритет публичных интересов, нарушаемых противоправными действиями (бездействиями). Совершая административные правонарушения в земельной сфере, лицо наносит вред либо создает угрозу его причинения экологическому состоянию земель, а также экономическим отношениям в сфере оборота земли.
Особенностью современного состояния административной ответственности за нарушение земельного законодательства является отсутствие дифференциации ответственности в зависимости от категории земель, являющихся объектом посягательства.
Сторонники земельно-правовой ответственности не предлагают научно-обоснованных объективных видовых критериев, отличающих противоправность земельного правонарушения от других видов противоправности. В связи с этим становится очевидным, почему земельное законодательство ограничивается применением только традиционных видов ответственности и не определяет понятие земельного правонарушения.
Уголовная ответственность за преступления, в результате совершения которых могут быть нарушены правила по использованию и охране земель, предусмотрена УК РФ. Например, среди преступлений против здоровья населения и общественной нравственности (гл. 25 УК РФ) можно назвать незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества (ст. 231), среди экологических преступлений (гл. 26 УК РФ) - порчу земли (ст. 254), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).
Помимо мер административной или уголовной ответственности за правонарушения, связанные с несоблюдением требований по использованию и охране земель, к правонарушителям применяются также неблагоприятные меры гражданско-правового характера, указанные в п. 2 ст. 74 Кодекса (обязанность устранить допущенные нарушения и возместить причиненный ими вред).
Обязанность возместить причиненный вред п. 1 данной статьи возлагает на юридических лиц и граждан, совершивших соответствующие правонарушения. Таким образом, здесь находит подтверждение общий гражданско-правовой принцип полного возмещения вреда лицом, причинившим вред.
Возмещение вреда производится по правилам, установленным статьями гл. 59 ГК РФ. Обязательства вследствие причинения вреда в юридической литературе условно называют деликтными. Особенность таких обязательств состоит в том, что они являются внедоговорными, их субъекты - кредитор (потерпевший) и должник (причинитель вреда), - как правило, не состоят в договорных отношениях.
Для наступления деликтной ответственности необходимо наличие состава правонарушения, включающего: наступление вреда; противоправность поведения причинителя вреда; причинную связь между первыми двумя элементами; вину причинителя вреда.
Понятие «вред», использованное в ст. 1064 ГК РФ, означает материальный ущерб, который выражается в уменьшении имущества потерпевшего и (или) умалении нематериального блага (жизнь, здоровье человека и т.п.). По общему правилу указанной статьи объем возмещения вреда должен быть полным. Вред возмещается либо в натуре (предоставляется вещь того же рода и качества, исправляются повреждения вещи и т.п.), либо в виде компенсации убытков, включающих реальный ущерб и упущенную выгоду.
Особенность применения имущественных санкций гражданско-правового характера в земельной сфере связана с тем, что основанием их применения в основном служат не нарушения договорных обязательств, как это чаще всего присуще гражданско-правовой ответственности, а причинение вреда. В этой связи заслуживают внимания предложения ученых разработать и закрепить в гражданском законодательстве порядок возмещения ущерба в результате экологических (в том числе земельных) правонарушений, который будет предусматривать четкое согласование границ общего и специального регулирования гражданско-правовой ответственности.
Статья 75 Кодекса упоминает о дисциплинарной ответственности за «земельные правонарушения», которая должна наступать в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения работниками своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негйативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Напомним, что ЗК РСФСР 1991 г. не содержал норм о дисциплинарной ответственности работников, что представляется оправданным. С нашей точки зрения, ст. 75 в ее нынешней редакции вряд ли уместна и в Кодексе.
Во-первых, Кодекс как основополагающий правовой акт в системе земельного законодательства имеет целью регулирование земельных отношений, т.е. отношений по использованию и охране земель (ст. 3 Кодекса). Совершенно очевидно, что отношения, связанные с применением мер дисциплинарной ответственности, не являются земельными отношениями. Поэтому нормы данной статьи выходят за пределы правового регулирования, определенные самим Кодексом в ст. 3.
Во-вторых, дисциплинарная ответственность как вид юридической ответственности является категорией трудового права и означает ответственность работников за совершенные ими дисциплинарные правонарушения (проступки). При этом согласно ст. 192 ТК РФ дисциплинарный проступок - это неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Дисциплинарный (должностной) проступок может выражаться, например, в нарушении правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, положений, приказов администрации, технических правил и т.п. Поэтому принципиально неверно говорить о дисциплинарной ответственности работников за совершение «земельных правонарушений».
В литературе наряду с традиционными (уголовная, гражданская, административная, дисциплинарная) выделяются такие виды ответственности, как финансовая, бюджетная, налоговая. Некоторые ученые предлагают в качестве отдельного вида выделить земельно-правовую ответственность. В качестве аргументов приводится следующие. Во-первых, основанием для обособления земельно-правовой ответственности является наличие комплекса необходимых объективных условий: большой общественный интерес, существование кодифицированных источников правового регулирования, специфического земельно-процессуального института, особых видов правонарушений, связанных с особенностями земли, и т.д. Во-вторых, выделение земельно-правовой ответственности как специальной обусловлено и тем, что земля характеризуется специфическими свойствами, которые затрудняют правовое регулирование земельных отношений традиционными видами юридической ответственности.
На наш взгляд, решение проблем правоохраны в земельной сфере с применением традиционных институтов уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной видов юридической ответственности достаточно эффективно и отсутствие земельно-правовой ответственности как отдельного вида ответственности не мешает развитию земельных правоотношений. Выделение земельно-правовой ответственности не обосновано, поскольку характер ее оснований и применяемых санкций соответствует традиционным видам ответственности.
2. Правонарушение в области охраны и использования земель как основание применения мер юридической ответственности
Основание применения мер юридической ответственности выступают нарушения предписаний правовых норм наносящие обществу весьма ощутимый моральный и материальный вред. Несмотря на многообразие причин, условий, субъектов и характера совершаемых противоправных деяний все они имеют общие признаки, позволяющие отнести их к единому социальному явлению - правонарушению.
В сфере земельных отношений совершение нарушений земельного правопорядка, неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых требований, отрицательно сказывается на состоянии земель. Существенным просчетом законодателя мы считаем то, что в новом Земельном кодексе РФ не содержится понятия правонарушения в области охраны и использования земель.
В теории права под правонарушением понимают общественно вредное виновное деяние дееспособного субъекта, противоречащее требованиям правовых норм.
В литературе по земельному праву встречаются различные определения земельного правонарушения. Так, Р. К. Гусев считает, что земельное правонарушение - это виновное противоправное деяние (действие или бездействие), направленное против установленного Конституцией РФ и иным законодательством земельного строя, порядка управления и пользования землей, ее охраны, а также против земельных прав и интересов юридических лиц и граждан.
По мнению О.И. Крассова, земельное правонарушение представляет собой негативное социальное явление, результатом которого является посягательство на существующий в стране земельный правопорядок, цель которого заключается в обеспечении рационального использования и охране земель и защите лиц, использующих земельные участки.
В теоретическом аспекте представляется возможным дать определение правонарушения в области охраны и использования земель - как виновного противоправного деяния, направленного против установленного законодательством земельного строя, порядка пользовании землей, ее охраны, препятствующее осуществлению земельных прав и интересов юридических лиц и граждан, причиняющее вред земле как природному богатству, здоровью и имуществу людей, влекущее за собой установленную законом юридическую ответственность.
Из данного определения видно, что земельное правонарушение характеризуется следующими признаками: 1) это виновное деяние; 2) это противоправное деяние, т.е. деяние, противоречащее нормам земельного законодательства; 3) посягает на установленный законодательством земельный строй, порядок управления и пользования землей, ее охраны; 4) причиняет вред земле как природному богатству, здоровью и имуществу людей.
Земельное правонарушение состоит из элементов, характеризующих совершенное действие или бездействие как правонарушение, которые в совокупности образуют состав правонарушения.
Понимание состава земельного правонарушения необходимо для разграничения различных видов указанных правонарушений, например административных проступков в области охраны и использования земель от уголовных преступлений в этой же области.
Земельное правонарушение характеризуется четырьмя элементами: объектом, субъектом, объективной и субъективной сторонами правонарушения. Ответственность за такое правонарушение может наступать только при наличии всех четырех элементов, а отсутствие хотя бы одного из них исключает ответственность.
Акты противоправного поведения позволяют классифицировать земельные правонарушения по самым различным основаниям.