Ответственность за коррупционные проявления в сфере закупок для обеспечения государственных или муниципальных нужд: новеллы уголовного законодательства
Н.В. Бугаевская
Аннотация
В статье представлено доктринальное толкование новых уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд ст.200 Уголовного кодекса РФ) и за подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок ст.200 УК РФ). Целью исследования являлась помощь правоприменителю в уяснении уголовно-правовой характеристики названных составов коррупционных преступлений, в их разграничении со смежными деяниями, такими как злоупотребление должностными полномочиями, нецелевое расходование бюджетных средств, хищение с использованием служебного положения, получение и дача взятки. Последовательное рассмотрение объективных и субъективных элементов и признаков преступлений сочетается с анализом проблем введения данных составов в гл.22 УК РФ, их применения в практической деятельности правоохранительных органов. Особое внимание уделено отличительным особенностям субъектов преступлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд с целью отграничения их от должностных лиц и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях. Разъяснены принципы квалификации совершения преступления группой лиц по предварительному сговору при наличии в составах преступлений специальных субъектов. Подчеркивается, что уголовно-правовое обеспечение функционирования контрактной системы должно снижать коррупционные риски не путем умножения бланкетных и потому не всегда понятных для правоприменения антикоррупционных норм, а путем обеспечения доступности и ясности языка уголовного закона, четкости методик определения ущерба, причиненного преступлением, и простоты терминологических конструкций.
Ключевые слова: коррупционные преступления, контрактная система, работники контрактных служб, контрактные управляющие, сфера закупок, подкуп, злоупотребление, квалификация, состав преступления.
Annotation
N.V. Bugaevskaya. Responsibility for corruption in the field of procurement for state or municipal needs: novelties of criminal legislation
The article presents a doctrinal interpretation of norms of criminal law that establish responsibility for abuses in the procurement of goods, works, and services for state or municipal needs (Art. 2004 of the Criminal Code of the Russian Federation) and bribery of a contract service employee, contract manager, or member of the procurement commission (Art. 2005 of the Criminal Code of the Russian Federation). The purpose of the study was to help a law enforcement officer in understanding the criminal-legal characteristics of the elements and signs of the above-mentioned elements of corruption crimes, in their difference from related acts, such as abuse of official position, misappropriation of budgetary funds, embezzlement using official position, receiving and giving bribes. Special attention was paid to the distinctive features of the subjects of crimes in the field of procurement of goods, works, services for state or municipal needs. The principles of qualification are explained when a crime is committed by a group of persons by prior agreement if there are special subjects in the composition of the crime. Thanks to the use of such a research method as system-structural analysis, objective and subjective signs of the corpus delicti are presented in detail, criminal liability for which is fixed in Art. 2004 and 2005 of the Criminal Code of the Russian Federation.
The conclusions point to the need for careful identification of the signs of the objective side, the subject and the subject of crimes, since they are crucial for the application of the qualification rules.
Keywords: corruption crimes, contract system, employees of contract services, contract managers, procurement, bribery, abuse, qualification, corpus delicti.
Введение
В условиях развития интернет-технологий и становления цифровой экономики государство получает новые возможности противодействия коррупции и вместе с тем встречает новые вызовы, связанные с обновлением способов совершения коррупционных преступлений. С одной стороны, совершенствуются средства упрощения бюрократических процедур, осуществляются попытки снизить административные барьеры путем обеспечения прозрачности оказания государственных услуг, для чего применяются информационные технологии (Degryse 2016), а с другой - информационная транспарентность, несмотря на множество положительных моментов, приводит к новым формам коррупции (Shleifer, Vishny 1993).
Указом Президента РФ от 16.08.2021 №478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 гг.»Здесь и далее все ссылки на нормативно-правовые акты и судебную практику приводятся по СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 28 августа, 2021. определены направления борьбы с данным негативным социальным явлением. Одной из наиболее коррупционных сфер в данном национальном плане определена сфера закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Гласность и прозрачность данной сферы, повышение эффективности расходования бюджетных средств в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных и государственных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) должны обеспечиваться посредством использования электронных процедур аукционов (закупок), которые реализуются на специально созданных для этого интернет-площадках.
Вместе с тем создание контрактной системы и организация торгово-закупочной деятельности через единую информационную систему не стали гарантией защиты от коррупционных проявлений (Mauro 2004). Сфера закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд всегда была уязвимой и подверженной коррупционным рискам (Пашковский 2016). В судебно-следственной практике продолжали встречаться преступления, представляющие собой различного рода злоупотребления при оказании услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Например, действия, напрямую связанные с закупками, такие как завышение цены контракта для определения победителей конкурса, исполнение контракта, связанное с необоснованным расходованием бюджетных средств, совершались работниками контрактной службы, контрактными управляющими, членами комиссии по осуществлению закупок, лицами, осуществляющими приемку поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг как представителями заказчика. Многие из данных злоупотреблений, являвшихся, по сути, получением незаконных вознаграждений, злоупотреблением служебным положением, не могли быть квалифицированы по нормам Уголовного кодекса РФ от 13.06.1996 №63-ФЗ (УК РФ), в частности по ст.285, 290 УК РФ, так как лица, совершавшие данные деяния, не подпадали под признаки субъекта преступления, а именно признаки должностного лица.
В целях установления оснований привлечения к уголовной ответственности любых представителей государственных и муниципальных заказчиков в 2018 г. УК РФ был дополнен новыми составами преступлений: ст. 2004 «Злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд» и ст. 2005 «Подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок»Федеральный закон от 23.04.2018 №99-ФЗ «О внесении изменений в УК РФ и ст.151 Уголовно-процессуального кодекса РФ»..
Ввиду того что составы преступлений в сфере госзакупок сравнительно новы, судебная практика еще не наработана, и вполне вероятно, что ее отсутствие объясняется достаточно сложным понятийным аппаратом новелл уголовного законодательства, а также недостаточностью комментариев и разъяснений применения данных норм. В связи с этим считаем заслуживающим внимания вопрос об уголовно-правовой характеристике коррупционных проявлений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Основное исследование
В соответствии с принятым делением объекта преступлений на виды родовым объектом исследуемых преступлений являются интересы экономики, а видовым - интересы экономической деятельности, так как ст. 2004, 2005 УК РФ размещены в гл.22 УК РФ (разд. VIII). Тем самым законодатель предположил, что вред, причиняемый данными преступлениями, ограничивается только сферой экономических отношений. Так ли это?
Согласно Закону о контрактной системе регулируемые им общественные отношения возникают в сфере государственных и муниципальных нужд, а именно осуществления закупок товаров, поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг от имени РФ, ее субъекта или муниципального образования в основном за счет соответствующих бюджетных средств.
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (кратко - контрактная система в сфере закупок) представляет собой совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Федеральная контрактная система строго регламентирует действия участников торгово-закупочной деятельности, которые осуществляются за счет средств государственного и муниципальных бюджетов и подлежат контролю. Участниками соответственно являются заказчики (государственные и муниципальные бюджетные учреждения), поставщики (любые хозяйствующие субъекты), Министерство финансов РФ как орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, Федеральная антимонопольная служба РФ как орган контроля в сфере закупок.
Не отрицая, что государство, его субъекты и муниципальные образования посредством своих представителей выступают участниками экономических отношений, укажем, что при злоупотреблении полномочиями в данной сфере имущественный вред причиняется в виде недобросовестного использования бюджетных средств, их чрезмерной траты и т.п., т.е. затрагиваются общественные отношения, возникающие в сфере функционирования контрактной системы (Прохоров 2018).
Вместе с тем представители заказчика не являются предпринимателями или лицами, занимающимися деятельностью, связанной с извлечением прибыли; напротив, в их число входят сотрудники государственных и муниципальных учреждений и организаций, поэтому правильнее говорить о том, что они причиняют вред интересам государства и муниципального образования посредством нерачительного расходования бюджетных средств. В силу этого представляется сомнительным отнесение исследуемых преступлений к разряду экономических, а тем более к группе преступлений в сфере экономической деятельности (Борков 2018). Целесообразно считать их преступлениями против государственной власти, интересов государственной службы или службы в органах местного самоуправления и включить в гл.30 УК РФ, тем более что злоупотребления в сфере закупок не являются хищениями, иначе данные деяния следовало бы квалифицировать по статьям гл.21 УК РФ и не имело бы смысла создавать специальные нормы.
Злоупотребление в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (ст.2004 УК РФ) по объективной стороне представлено действием (бездействием), образующим нарушение законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок, последствием в виде причинения крупного ущерба и причинной связью между ними.
Деяние - нарушение законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок - может представлять собой неисполнение требований Закона о контрактной системе и других нормативных актов, определяющих правила осуществления деятельности данной системы расходования бюджетных средств различного уровня. Они могут быть связаны с определением поставщика, цены контракта, заключением или исполнением контракта, мониторингом закупок товаров, услуг и т.п. К данным нарушениям относятся следующие:
- нарушение сроков размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов, размещение которых предусмотрено законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, при проведении конкурса, аукциона, при проведении запроса котировок, запроса предложений, осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя);
- размещение в единой информационной системе в сфере закупок или направление оператору электронной площадки информации и документов, подлежащих размещению, направлению, с нарушением требований, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, либо нарушение порядка предоставления конкурсной документации или документации об аукционе, порядка разъяснения положений такой документации, порядка приема заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), окончательных предложений;
- размещение в единой информационной системе в сфере закупок извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в случае, если информация о такой закупке не включена в план-график или если было вынесено предписание о признании такой закупки необоснованной и если нарушение, указанное в предписании, не устранено;
- неразмещение в единой информационной системе в сфере закупок информации и документов, размещение которых предусмотрено в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок;
- сокращение сроков подачи заявок на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя);
- заключение контракта по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя) с нарушением объявленных условий определения поставщика (подрядчика, исполнителя) или условий исполнения контракта, предложенных лицом, с которым в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок заключается контракт, если такое нарушение привело к дополнительному расходованию средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ или уменьшению количества поставляемых товаров, объема выполняемых работ, оказываемых услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- нарушение сроков заключения контракта или уклонение от заключения контракта;
- изменение условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок; и др.
Яркими примерами злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд могут являться также намеренное завышение начальной цены контракта, излишняя детализация предмета закупки, установление нереальных сроков осуществления контракта, укрупнение заказа без разбивки по лотам для увеличения цены контракта (Телков 2019, 89), что будет свидетельствовать о наличии сговора между заказчиком и участником конкурса, об уточнении условий контракта под конкретного поставщика, и заведомое исключение других претендентов на заключение контракта из конкурентной борьбы.