При этом принцип - важнейший инструментарий любой реформации, а не просто какой-то теоретический посыл. Важность такого инструмента хорошо видна на примере использования «регуляторной гильотины».
В настоящее время в большинстве видов экономической деятельности применяются обязательные требования различных временных периодов (рисунок 12). Для «регуляторной гильотины» возникает соблазн отменить их некоторую часть с некой определенной даты (в частности, все нормы, принятые до 1991 года). Однако сроки существования технических объектов определяются не временем социальных преобразований, а жизненным циклом их прочностных или каких-либо других характеристик. Так, обязательные требования к конструктивным элементам и техническим системам зданий зависят от времени их создания. Например, вентиляционные или лифтовые системы для так называемых «стали- нок», «хрущевок», «брежневок» или современных высоток из архитектурного стекла и бетона абсолютны различны.
Рисунок 12. Пример принципов «регуляторной гильотины» в строительстве
Естественно, каждый экономико-технологический уклад имеет свои специфические обязательные требования к зданиям. Эти требования должны действовать до момента утилизации сооружений каждого уклада или их модернизации. Тогда понятно, что нельзя использовать обязательные требования разных укладов друг к другу. Если здание (например, школы 50-х годов постройки) еще не снесли или не модернизировали, то требования к нему должны соблюдаться до тех пор, пока оно не будет оснащено новыми системами. То есть, пока существуют «брежневки» и «хрущевки», должны сохраняться характерные для того периода требования. К ним нельзя применять новые требования, как для Москва-Сити. Равно как нельзя к высоткам Москва-Сити применять требования «хрущевок».
Вновь призываем более активно идти в настоящее из будущего. В этой связи пришла пора более активно развивать методологию «регуляторной песочницы» - если мы что-то хотим регулировать, то мы должны уже сейчас подготовить это будущее (рисунок 13).
Рисунок 13. Методология «регуляторной песочницы»
На рисунке 13 представлены для сравнения три вида транспорта: гужевой, бензиновый и электрический автомобиль. Каждый вид имеет свое правовое поле, регулирующее их эксплуатацию. Очевидно, что массовое производство и использование электроавтомобиля требует упреждающей подготовки соответствующих нормативов.
В мире смена технических стандартов идет по процедуре НДТ - наилучших доступных технологий, когда одновременно с созданием опытных образцов отрабатываются нормы их последующей массовой эксплуатации. Каждые пять-шесть лет происходит смена технологий, для этого в течение одного-двух лет вырабатываются новые стандарты, после чего принимается решение о переходе на них за два-три года. Для стимулирования потребителя к приобретению новой продукции устаревшие изделия облагаются высокими налогами.
Итак, «регуляторная песочница» - пилотный правовой механизм создания инновационной техники с последующей подготовкой обязательных требований для серийного выпуска новой продукции. «Регуляторная песочница» должна функционировать параллельно с «регуляторной гильотиной».
В зависимости от интенсивности или напряженности надзорной деятельности, обусловленной спецификой хозяйствования поднадзорных объектов, могут вводиться различные режимы ее осуществления (рис. 14).
Рисунок 14. Методология режимов надзорной деятельности
При этом в надзорной деятельности следует различать ее особый вид - надзор в специализированном правовом поле, рамки которого определяются нормами разрешительной деятельности. Фактически это надзор в отношении субъектов, осуществляющих свою хозяйственную деятельность с определенными ограничениями, вызванными необходимостью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [Кнутов, Плаксин, Чаплинский, 2017. С. 58].
В этой связи, как представляется, надо четко различать два режима надзорной деятельности: режим разрешительной деятельности и режим обычного (стандартного) надзора.
Режим (режимы) разрешительной деятельности - это режим запретительного дозволения («запрещено все, что не разрешено»). Деятельность поднадзорного субъекта осуществляется как бы внутри охраняемого правового периметра. По мере приближения к центру такого периметра ограничений становится меньше и свобода действий возрастает. Такая система надзора - режимов с ограничениями - была характерна для советского периода. В рыночных условиях требуется уточнение видов экономической активности, находящихся в режимах разрешительной деятельности.
Режимы стандартного надзора находятся в диапазоне от сплошного до выборочного надзора, где «разрешено все, что не запрещено». Периметр запретов, как видно на рисунке, находится в центре. По мере удаления от «забора запретной зоны» ограничения снижаются вплоть до полной свободы действий.
Желательным трендом для предпринимательства является переход от запретительного дозволения к разрешительному дозволению.
Различение интенсивности и напряженности режимов необходимо при установлении тех или иных обязательных требований. Например, санитарные правила и нормы должны быть различными, с одной стороны, для столовых, буфетов, школ, больниц, детских садов, с другой - для частных кафе и ресторанов. В первом случае необходимы более жесткие режимы, так как речь идет об общественном массовом питании в социальной сфере. Во втором случае используются режимы выборочного или «нулевого» надзора. Клиент «голосует» рублем против негодного качества блюд, второй раз не приходит. Бизнес тоже понимает, что если на стадии открытия заведения была проведена проверка, выдано разрешение на кафе или ресторан и после этого надзорных органов «не видно и не слышно», то в случае жалоб на низкое качество услуг, несвежие продукты, надзор придет и закроет окно возможностей заниматься профессиональной деятельностью.
В основе выбора видов надзорной деятельности (стандартный или разрешительный), ее организационных форм (режимов той или иной интенсивности и напряженности) лежат результаты аналитической деятельности по определению вероятности реального или потенциального вреда. Под вредом понимается оказание негативного воздействия и причиненный этим воздействием ущерб, который, в свою очередь, может иметь приемлемый или неприемлемый характер. Приемлемый ущерб можно локализовать, обеспечив восстановление жизнедеятельности объекта. Неприемлемый ущерб ставит объект на грань существования и прекращения функционирования. Приведенные уточнения понятий важны не только для правотворческой и правоприменительной практики, но и для организации результативного и эффективного надзора.
Покажем, какие резервы организационной работы сохраняются по настоящее время в связи с незавершенностью внедрения технологического подхода (рисунок 15).
Рисунок 15. Резервы технологического подхода
Напомним, что в технологическом подходе предполагалось обязательное применение управления рисками. Содержание данной технологии раскрыто на рисунке в квадрате «Перспектива - учет обязательных требований». По горизонтальной оси в нем - состояние соблюдения обязательных требований: полное соответствие, стремление к соответствию, не соответствие («оппортунизм»), отрицание соответствия («криминал»). По вертикальной оси - потенциальный ущерб: низкий, умеренный, средний и высокий. Движение по этим осям, с верхнего левого угла в нижний правый, позволяет определить вид проверки - «нулевая», дистанционная, плановая или внеплановая. Вот и вся система управления рисками - СУР.
Стратегия применения СУР - это выдавливание теневой экономики («криминальной, черной» экономики) в правое поле «белой» экономики через жесткие режимы и внеплановые проверки. Группы или классы рисков предполагается, как мы знаем, установить федеральным законом о государственном контроле и надзоре.
Однако система управления рисками - это только первый этап внедрения технологического подхода. Последующие шаги обусловлены реальной необходимостью различения понятий риск и опасность (см. левую часть рисунка). Опасность обусловлена возникновением нанесения неприемлемого ущерба, риск допускает причинение приемлемого ущерба. Законодатель неслучайно принял закон о промышленной безопасности, выделив 4 класса опасностей Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»..
В этой связи различают виды управления безопасностью - управление негативными событиями, рисками, опасностями и угрозами. Негативные события и риски находятся в системе стандартного надзора. Управление опасностями и угрозами - в системе надзора в разрешительной деятельности.
Это абсолютно разные технологии (рисунок 16).
Рассмотрим их отличия на аналоговом примере - течении какой-либо болезни. Итак, повышение температуры представляет собой негативное событие, на которое субъект может реагировать самостоятельно. При невозможности справиться самому, как правило, вызывают врача, то есть подготовленного специалиста. В случае осложнения болезни, возникновения опасности для здоровья субъекта помещают в специализированное учреждение - больницу, где с негативной ситуацией борется целая команда специалистов. При угрозе самой жизни врачи переходят от медикаментозного лечения к экстренным мерам (например, к хирургическому вмешательству).
Рисунок 16. Виды управления безопасностью
Таким образом, опасность причинения неприемлемого ущерба связана с угрозой прекращения существования и предполагает консолидацию и комплексное применение инструментов безопасности, определяемых как управление угрозами.
В случае нанесения приемлемого ущерба, его предотвращение (купирование) возможно еще одиночными специалистами либо самостоятельно.
Поговорим отдельно о комплексировании функций надзора в единую систему без создания единых организационных структур.
Сегодня в дверь поднадзорного субъекта почти ежедневно стучится множество контрольно-надзорных органов, что порождает многочисленные жалобы и заявления о прессе административного давления. Завтра такая деятельность должна быть построена по принципу «одного окна», через которое надзорные органы просматривают или осуществляют мониторинг работы поднадзорного субъекта. В практических реалиях данный принцип реализуется через создание «цепочки прослеживаемости» по всему жизненному циклу производства товаров, работ или услуг (рисунок 17).
Рисунок 17. От одной двери к одному окну
Посмотрим, как она выглядит на примере производства хлеба. Человека интересуют качество и безопасность хлебной продукции, а не кто, на какой земле и какие сорта зерна выращивает, как его перевозят и перерабатывают. На этом пути работают многочисленные контрольно-надзорные органы со своими специфическими функциями: Росприроднадзор, Россельхознадзор, Роспотребнадзор и др. Часто предлагают объединить их в один орган и спрашивать с него за качество и безопасность хлеба. Однако нельзя забывать, что каждый контрольно-надзорный орган выполняет и другие различные функции, в том числе не только надзорные или контрольные. Монофункциональных государственных и муниципальных органов не существует.
Многофункциональность проще комплексировать на общей информационной платформе, в которой отслеживается каждый этап производства хлеба, на основе межведомственных профилей рисков с ведомственной проверкой по чек-листам.
Перспективы контрольно-надзорной деятельности в цифровую эпоху
Что нас ждет в будущем, какие изменения становятся возможны в цифровую эпоху? Очевидно, что это будет поэтапный переход от надзора к контролю (рисунок 18). Уровень безопасности в цифровой среде можно поддерживать на высоком уровне автоматически, поэтому функция надзора станет очень редкой.
Рисунок 18. Контроль будущего, надзор прошлого
Все больше и больше будет расти необходимость в качестве удовлетворения конкретных потребностей людей, то есть в эффективных системах управления и контроля. Все базовые потребности каждого человека будут описаны и зафиксированы в индивидуальной базе данных - Big Data.
Практика всеобщего, обязательного, сплошного надзора (в которой соотношение надзора и контроля - 87 к 13%) окончательно уйдет в прошлое. Придет время «умного» (smart - соотношение надзора и контроля 13 к 87%.) контроля. Базой такого контроля станет специальная цифровая платформа - редуктор взаимодействия потребителя и производителя с использованием искусственного интеллекта, управляющего смарт-контрактами. Смарт-контракты обеспечивают оплату только при соблюдении условий своевременного поступления товаров (окончания работ или услуг) и электронных денег. Все денежные транзакции будут представлять собой движение электронных денег с уникальным идентификационным номером, то есть с единицей стоимости - токеном, работающим в среде полного доверия - блокчейне.
В итоге появляется экосистема смарт-контроля:
• смарт-управление с выработкой и реализацией до 95 % типовых управленческих задач с помощью искусственного интеллекта;
• описание базовых материальных потребностей человека, то есть формирование индивидуальной Big Data, содержащей конкретные качественные и количественные параметры персонализированных товаров, работ и услуг;
• специализированная цифровая платформа как сервис, обеспечивающий взаимодействие производства и потребления товаров, работ, услуг, прозрачного для всех органов контроля;
• смарт-контракты, позволяющие сформировать долгосрочный прогноз потребления товаров, работ и услуг;
• реализация прогноза через плановое роботизированное производство с минимальными издержками необходимого количества товаров, работ, услуг;