От сплошного надзора к умному контролю
Валентин Васильевич Летуновский, кандидат юридических наук, доцент Контрольное управление Президента Российской Федерации
Аннотация
Основой для статьи послужило выступление автора на Гайдаровском форме - 2020 на тему: «От сплошного надзора к умному контролю: вопросы методологии, теории и практики» (в рамках экспертной дискуссии «Как изменилась результативность госконтроля: точка зрения граждан»). Представлена позиция автора в обоснование необходимости последовательного различения контроля и надзора, в том числе в части оценки их результативности, проводимой в настоящее время фактически синкретично в отношении контрольно-надзорной деятельности государства.
Сформулирована методологическая и теоретическая модель различения контроля и надзора, его динамики с учетом использования потенциала цифровых технологий. Опираясь на результаты аналитических докладов (как государственных структур, так и экспертного сообщества), автор делает вывод о необходимости корректировки нормативной правовой базы контрольной и надзорной деятельности с обязательным ценностным переориентированием контрольно-надзорных органов с карательной идеологии к защите и обеспечению интересов граждан и бизнеса. Отмечается, что синергетический эффект на следующем этапе развития контрольно-надзорной деятельности может быть обеспечен сочетанием технологического и юридического подходов и «перекрестком» правотворчества и правоприменения. Расширяющаяся цифровизация позволит привести на смену всеобщему надзору smart-контроль, что обеспечит более эффективную систему управления и контроля.
По мнению автора, практика всеобщего, обязательного, сплошного надзора окончательно уйдет в прошлое. Базой нового контроля станет специальная цифровая платформа - редуктор взаимодействия потребителя и производителя с использованием искусственного интеллекта, управляющего смарт-контрактами.
Ключевые слова: государство, государственное управление, контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность, результативность, эффективность
Abstract
From total supervision to smart control
Valentin V. Letunovsky, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Control Department of the President of the Russian Federation (Moscow, Russian Federation
The article is based on the author's presentation at the Gaidar Forum - 2020 titled `From Total Supervision to Smart Control: Issues of Methodology, Theory, and Practice' in the framework of the expert discussion `How Regulatory Enforcement Has Changed: Citizen Perspective'. The author's position is presented in support of the need for a consistent distinction between control and supervision, including in terms of evaluating their effectiveness, which is currently carried out virtually syncretically in relation to the control and supervision activities of the state. The article formulates the methodological and theoretical model for differentiating control and supervision, its dynamics based on the potential of digital technologies. Based on the results of analytical reports of both state structures and the expert community, the author concludes that it is necessary to adjust the regulatory framework of control and supervisory activities with a mandatory value reorientation of control and supervisory authorities from punitive ideology to the protection and maintenance of the interests of citizens and businesses. It is noted that the synergetic effect at the next stage of development of control and supervisory activities can be provided by a combination of technological and legal approaches and the `intersection' of law-making and law enforcement. Expanding digitalization will allow smart control to replace comprehensive supervision, which will provide a more effective management and control system.
According to the author, the practice of total, mandatory, continuous supervision will finally become a thing of the past. The basis of the new control will be a special digital platform - a reducer of interaction between a consumer and a manufacturer using artificial intelligence that manages smart contracts.
Keywords: state, public administration, control, supervision, control and supervision activities, efficiency, effectiveness
Введение
Да будет так! Вопрос не стоит спора: Безумье сильных требует надзора.
У. Шекспир. «Гамлет», Акт III.
В экспертном сообществе активно обсуждаются определения и оценки результативности контрольно-надзорной деятельности государства С материалами экспертной дискуссии «Как изменилась результативность госконтроля: точка зрения граждан», прошедшей в рамках Гайдаровского форума - 2020 можно ознакомиться на сайте форума. В рамках реформирования контрольно-надзорной деятельности государства в официальных документах См., например: Базовая модель определения показателей результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности / Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2016 года № 934-р (ред. от 7 октября 2019 года) «Об утверждении основных направлений разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности». и в проекте Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» См.: проект Федерального закона № 850621-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 15 (ред., внесенная в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, текст по состоянию на 3 декабря 2019 года). признана необходимость переориентации контрольно-надзорных органов с «палочных» показателей активности (количество проведенных проверок, выявленных нарушений) на минимизацию рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Продолжение дискуссии оправдано, поскольку и официальные Доклад Минэкономразвития России «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)». Москва, 2019, и экспертные аналитические доклады [Контрольно-надзорная..., 2019. С. 38-45] отмечают сложности в понимании и оценке контрольно-надзорными органами результативности их деятельности. По-видимому, требуются дальнейшие уточнения при проведении «регуляторной гильотины». В докладе коллег из Центра технологий государственного управления РАНХиГС высказываются предложения рассматривать оценку гражданами уровня защищенности значимых для них ценностей в качестве интегрального показателя результативности государственного контроля и надзора [Южаков, Добролюбова, Покида, Зыбуновская, Масленникова, 2020].
Таблица 1. Обеспечение качества и безопасности жизнедеятельности
|
«Человек должен жить долго» - функция безопасности |
«Человек должен жить счастливо» - функция управления |
|
|
Безопасность жизни - возможность бытия человека Обеспечение безопасности жизни - постоянное снижение возможного ущерба (вреда) для бытия человека |
Качество жизни - мера благополучия человека Обеспечение качества жизни - постоянное повышение благосостояния человека |
На этапе эмпирического исследования реальной действительности продолжение такого обсуждения необходимо, оно закладывает фундамент теоретического осмысления практики контроля и надзора. Однако проблемой для такого осмысления является фактическое отождествление контроля и надзора, в том числе и при оценке результативности контрольно-надзорной деятельности. Как представляется, пришло время окончательного различения этих понятий, иначе невозможно сформировать нормативную правовую основу контрольной и надзорной деятельности. В качестве гипотезы можно предположить, что полезно было бы научиться различать результативность контроля и надзора. Цель этой статьи - описать возможные методологические и теоретические основания и перспективы последовательного различения контроля и надзора со стороны государства, оценок их результативности.
С этой целью важно учитывать, что возможны и другие подходы к оценке результативности. Такая оценка методологически основана на сравнении настоящего с прошлым. Предлагаемые графики результативности государственного контроля демонстрируют путь из прошлого в настоящее [Южаков, Добролюбова, Покида, Зыбуновская, 2019. С. 45-49]. Результат считается положительным, если он хотя бы на единицу лучше прошлого периода.
Различение функциональных процессов контроля и надзора. Предлагаемый подход
На взгляд автора, имеет смысл предложить иной методологический концепт. Давайте сравнивать «светлое и доброе» будущее с прошлым в настоящем, движение из прошлой точки А в будущую точку С, замеряя скорость в данный момент в промежуточном пункте В. Будем считать, что результат позитивен, если он приближает нас к заданному будущему.
Исходя из этого, можно предложить для рассмотрения следующую гипотезу: контроль и надзор - это разные функциональные процессы со своей индивидуальной оценкой результативности. Соответственно, у них и у оценки их результативности своя методологическая, теоретическая и практическая основа.
Базовым методологическим утверждением для их различения является тезис: человек должен жить долго и счастливо.
Этим тезисом вводится принципиальное отличие контроля от надзора, которое определяется различием понятий «долго» и «счастливо» (Таблица).
«Человек должен жить долго» - это функция безопасности. Обеспечить безопасность - значит своевременно вскрыть и локализовать все опасности для жизнедеятельности. Надзор есть установление отклонений от установленного порядка обеспечения безопасности.
«Человек должен жить счастливо» - функция управления. Обеспечение счастливой жизни - перевод ее в новое качество. Контроль есть процесс фиксации по достижению заданных характеристик качества жизнедеятельности.
В качестве базовой теоретической основы рассмотрения предложенной гипотезы и ее исследования использован сферный подход.
Сферный подход развивает основные положения системного подхода, опираясь и поглощая их, как и положено любой новой парадигме знаний. Базовым принципом системного подхода служит целостность, в сферном - имеется пара: целостность и полнота. Как форма определяет содержание, а содержание влияет на форму, так целостность имеет полноту содержания, а полнота предопределяется формой целостности. Например, стакан может быть целым, но пустым.
Главной категорией сферного подхода является понятие «антропосфера» - деятельность по совместному преобразованию человека и природы. Ядро этой модели - социум, основой которого служит человек творческий. На состояние социума влияют четыре диалектически противоположные сферы: развитие и безопасность, управление и экономика. На рисунке 1 представлен идеальный образ материальной антропосферы.
Рисунок 1. Место понятий «контроль» и «надзор» в социальных системах
В жизни бывает так, что одни сферы «сдуты» или «раздуты», т.е. значительно массивнее своих соседей. Гармоничное развитие всех сфер является основной теоретической задачей нашего времени. Практическая проблема современности - это преображение человека для долгой и счастливой жизни.
Из рис. 1 следует, что по сущности контроль и надзор - этапы разных по назначению процессов со своими специфическими целями и задачами.
Надзор - этап в цикле обеспечения безопасности, связанный с установлением фактов нарушений нормативных правовых норм. Контроль - один из этапов замкнутой цикличности социального управления, предназначенный для оценки соответствия между требуемыми (желаемыми, целевыми) и реальными изменениями состояния объекта управления (результатом) и выработки при необходимости рекомендаций по коррекции процесса управления (рисунок 2).
Рисунок 2. Сущность контроля
Обеспечение качества жизни - это задача социального управления по преобразованию объекта управления в целевое (требуемое) состояние. Его результат - последствия преобразования объекта управления. Результат считается позитивным в случае достижения требуемого состояния. При других вариантах возникает необходимость в корректировке для возврата к заданной траектории движения. Содержанием контроля при этом являются:
• оценка соответствия реальных состояний (включая промежуточные и текущие) целевым;
• выработка вариантов корректирующих воздействий при наличии отклонений от целевых состояний. Контроль представляет функцию обеспечения достижения заданного результата в установленные сроки, реализуемую в определенной среде, границы которой условно можно определить как поле целесообразных действий. В поле целесообразных действий реализуются следующие виды контроля:
• входной контроль исходного состояния;
• текущий контроль при переходе от исходного состояния к промежуточному, а от него - к требуемому;
• промежуточный контроль в определенных точках или стадиях;
• контрольное корректирующее воздействие (при отклонении от заданной траектории движения к требуемому состоянию);
• окончательный контроль оценки достижения требуемого состояния.
В отличие от контроля, надзор - один из этапов процесса обеспечения безопасности социума, выявление фактов нарушения кем-либо и чем-либо установленных норм и реализации процессуальных действий по этим фактам (рис. 3).
Рисунок 3. Сущность надзора
На рисунке видно, что фактически контроль как бы вложен в надзор. Отсюда возникают представления об отождествлении этих понятий, особенно когда поля целесообразных и правовых действий совпадают. Такое совпадение встречается там, где контур управления «размыт», то есть четко не определены полномочия и ответственность управленцев. В итоге многие управленческие решения рассматриваются и принимаются в судебных инстанциях.
Вернемся к содержанию надзора как оценке соответствия действий объекта надзора (поднадзорного объекта) установленным правовым нормам. Задачи надзора, в зависимости от отклонения вектора движения от исходного в целевое состояние, могут быть следующие:
• профилактика (движение находится на границе полей целесообразных и правовых действий);
• предупреждение (исполнитель находится на границе полей правовых и криминальных действий);