• пресечение, организуемое при нахождении исполнителя в поле криминальных действий,
• локализация негативных последствий (при их наличии).
Для тех, кто занят в законотворческом процессе, и с учетом изложенного предлагается небольшой глоссарий надзора:
Обязательные требования - ограничения и запреты, условия и обязанности, обеспечивающие безопасность граждан.
Правовая норма - правовое поле действия обязательных требований.
Нарушения - нахождение вне правового поля (нормы).
Профилактика - создание стимулов и условий для правового поведения.
Выявление - установление признаков или фактов нарушения.
Предупреждение - предостережение о недопустимости нарушения по установленным признакам.
Пресечение - противодействие нарушению по установленным фактам.
Локализация - оценка и возмещение ущерба объекту надзора.
Механизм надзора (рисунок 4) включает в себя:
Рисунок 4. Механизм надзора
- систематизацию обязательных требований (представленных в стандартах, правилах, регламентах);
- учет поднадзорных объектов, основанный на их типологии и классификации;
- организацию надзорных мероприятий, которая включает в себя два варианта - профилактику или противодействие нарушениям. В зависимости от правовой ситуации в поднадзорной сфере, соответствующий контрольно-надзорный орган может отдавать приоритет режиму профилактики или режиму противодействия.
Профилактика для формирования стимулов и условий правового поведения использует информирование, консультирование, мотивацию и обучение поднадзорных объектов. Противодействие решает три взаимоувязанных функциональных задачи: мониторинг или выявление признаков нарушений, предупреждение или пресечение с учетом объема и состава признаков нарушений, локализацию ущерба.
Для правильного понимания контроля и надзора, их различия, нельзя забывать о роли человека в системе контрольных и надзорных правоотношений. И для контроля, и для надзора в настоящее время важно, что они должны быть клиентоориентированными, или человекоориентированными, антропоцентричными. Надо исходить из миссии контроля и надзора в клиентоориентированной системе производства и потребления гражданами товаров, работ и услуг (рисунок 5).
Государственная политика в сфере контроля и надзора
Государственная политика в сфере контроля и надзора включает в себя три типа отношений: гражданин и производитель, гражданин и контрольно-надзорные органы, производитель и контрольно-надзорные органы. Цель государственной политики в сфере контроля и надзора заключается в обеспечении качества и безопасности потребляемых гражданами товаров, работ и услуг.
Рисунок 5. Система отношений в контрольно-надзорной деятельности
Можно ли замерить успешность реализации такой политики? Да, такие возможности дают и социология, и статистика. Оценку с точки зрения этой миссии контрольно-надзорной деятельности государства позволяют определить социологические опросы, проводимые РАНХиГС. Они выявляют оценку результативности контрольно-надзорной деятельности и бизнесом как производителем товаров, работ и услуг, и гражданами как конечными бенефициарами контрольно-надзорной деятельности государства.
Так, опрос, проведенный РАНХиГС в 2017 году, показал, что только 36,1 % хозяйствующих субъектов считают, что контрольно-надзорные мероприятия положительно повлияли на повышение безопасности производственных процессов, и 19,5 % - на безопасность продукции [Добролюбова, Зыбуновская, Покида, Южаков, 2017].
Опрос граждан в 2019 году показал, в частности, что 34,3 % граждан оценивают существующий уровень защищенности значимых для них ценностей (жизни и здоровья, имущества, персональных данных, окружающей среды) от различных рисков как достаточный. При этом 44,7 % граждан «добились» какого-то результата при обращении за защитой в контрольно-надзорные органы [Южаков, Добролюбова, Покида, Зыбуновская, Масленникова, 2020. С. 100-101].
В ежегодном докладе за 2017 год уполномоченного по делам предпринимателей Б.Ю. Титова также приводятся итоги замеров на эту тему Административный климат в Российской Федерации. Доклад Президенту Российской Федерации Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей за 2017 год:. Так, об отсутствии нарушений по результатам проведенных проверок заявил каждый третий (36 %) руководитель компании.
Для оценки отношений производителей товаров, работ и услуг и граждан - их потребителей - можно использовать данные общественных организаций (например, «ОПОРЫ РОССИИ»). По мнению государственных органов, участились случаи угрозы возникновения вреда: в Роспотребнадзоре - на 1,58 %; в Ростехнадзоре - на 131,62 %; в Рострудена 12,59 %; в МЧС - на 22,23 % Анализ результатов контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти на федеральном уровне в 2016 году.
Очевидно, что такие измерения не только возможны, но и необходимы. И для повышения защищенности граждан, и для повышения результативности контрольно-надзорной деятельности государства.
Показатель уровня защищенности граждан может быть использован как интегральный показатель результативности этой деятельности. Обеспечение системности таких интегральных измерений, видимо, задача не только общественных структур, но и Минэкономразвития России. По их результатам необходимо вносить более целенаправленные коррективы в действующую нормативную правовую базу. При этом, как показывают эти замеры, контрольно-надзорным органам полезно было бы более настойчиво напомнить, что их миссия - это действия в интересах граждан как потребителей товаров, работ и услуг.
Актуальность такого напоминания диктуется и тем, что в качестве основного способа защиты значимых для них ценностей граждане нередко(например,в случае Роспотребнадзора и Роструда) используют не государственный контроль и надзор, а судебную защиту. Граждане общаются с производителями не через контрольно-надзорные органы, а через суд и по другим каналам [Южаков, Добролюбова, По- кида, Зыбуновская, Масленникова, 2020. С. 66-90].
Верховенство потребностей и интересов граждан является приоритетом в отношениях производителей, граждан и контрольно-надзорных органов (рис. 6).
Рисунок 6. Верховенство потребностей и интересов граждан
С точки зрения различения контроля и надзора в рамках этого приоритета следует учитывать, что:
потребности граждан должны быть обеспечены;
интересы граждан должны быть защищены.
Защита интересов граждан возвращает нас к ключевому принципу реализации надзора - законности (рис. 7). Этому посвящено немало научных трудов [Гавриков, 2014; Старилов, 2017; Учакаев, 2018], обобщение которых позволяет утверждать, что законность должна способствовать формированию правил необходимого правового поведения и исключать произвол со стороны контрольно-надзорных органов.
Рисунок 7. Действующий базовый принцип надзора - законность
Реализация принципа законности в отношениях «управление (контрольно-надзорные органы) - гражданин», «гражданин - предприниматель», «управление - предприниматель» должна порождать условия для социальной, экономической и юридической справедливости. При низком уровне законности возникают недоверие, конфронтация и обман. Эти негативные отношения, в свою очередь, могут быть источником коррупции и формализма в контрольно-надзорных органах, теневой экономической деятельности недобросовестного бизнеса и, в конечном счете, вызывать у населения отрицательное восприятие как контроля и надзора, так и экономической действительности.
Соблюдение принципа законности позволяет предъявлять участникам контрольно-надзорных отношений варианты позитивного будущего, которое будет строиться на фундаменте правового равноправия. Правовое равноправие - это формирование и внедрение в жизнь образцов должного поведения всех участников правоотношений. К таким образцам должны относиться:
* устойчивое уважение гражданами деятельности контрольно-надзорных органов, стоящих на защите их интересов;
• полное доверие гражданам, качеству приобретаемых товаров, работ и услуг;
• отношения партнерства между контрольно-надзорными органами и предпринимателями.
Результат формирования таких отношений вполне измерим и показан на рис. 8. Для контрольно-надзорных органов - это наличие достаточного профессионализма, профессиональной гордости за работу, рост компетенции. Для бизнеса - обеспечение режима соблюдения обязательных требований, гордость за репутацию и свой бренд. Соответственно, для граждан - радость от потребления качественных и безопасных товаров, работ и услуг, поддержка деятельности контрольно-надзорных органов.
Рисунок 8. От законности к правовому равноправию
Процессуальный «перекресток» контрольной и надзорной деятельности
Реализация предлагаемой парадигмы позволит более успешно осуществить трансформацию всей контрольно-надзорной деятельности, которая, как известно, уже прошла два этапа: технологический и юридический.
«Крест» реформы контрольно-надзорной деятельности, который несли ее участники, как сочетание технологического и юридического вариантов, представлен на рисунке 9. По вертикали - это активно внедрявшийся с 2012 по 2018 годы технологический подход, то есть переход на новые технологии контрольно-надзорной деятельности и совершенствование ее организации. Он предполагал уточнение целей и задач, штатной численности, необходимых бюджетных корректировок, обеспечивающих реализацию возложенных полномочий и ответственности, прав и обязанностей сотрудников. Технологические изменения рассматривались как регламентация достижения целей и исполнения задач на основе механизмов управления событиями, рисками, опасностями и угрозами. По горизонтали - юридический подход, вошедший в практику с 2019 года. В его основу положены процессы совершенствования правотворчества и правоприменения в деятельности контрольно-надзорных органов.
Рисунок 9. Подходы к трансформации контрольно-надзорной деятельности
Сочетание этих подходов может дать хороший синергетический эффект для более системного перевода контрольно-надзорной деятельности в желательное, современное состояние. Из «креста» возникает процессуальный перекресток контрольной и надзорной деятельности с необходимым перечнем мероприятий (рисунок 10). Правотворчество в нем - это работа с обязательными требованиями. Это также их установление (актуализация) и отмена (деактуализация); рассмотрение на соответствие потребностям в качественных и безопасных товарах, работах, услугах; систематизация и публикация в юридических нормативных актах.
Рисунок 10. Контрольно-надзорная деятельность как процессуальный перекресток
Правоприменение теоретически включает в себя доказывание (собирание, исследование, анализ) признаков и фактов нарушений норм; стадийное применение права; правоприменительное производство; акты применения права. В рамках правоприменения необходимо конкретизировать процессуальное производство, осуществляемое инспекторами контрольно-надзорных органов, по аналогии с работой следователя.
Подходы к нормативному правовому регулированию контрольно-надзорной деятельности
В ходе реализации вышеназванных подходов возникла дискуссия, до сих пор не оконченная. Формировать ли нормативное правовое регулирование контрольно-надзорной деятельности как отрасли права через кодификацию из 4-х частей - организационной, технологической, правотворческой (про обязательные требования), правоприменительной (процессуальное производство)? Или выработать «рамочный», общий федеральный закон с последующим раскрытием его норм в специальных «отраслевых» законах? Одновременно популярность набрал лозунг о деактуализации многочисленных норм, в основном советского периода, о «регуляторной гильотине».
Однако процесс установления или отмены обязательных требований также должен иметь свои исходные начала или принципы, входящие в общую систему принципов. Смысл этой системы - создание атмосферы благоприятствования для реализации интересов и законных прав граждан, обеспечения экономических свобод производителей, исключения беззакония в практике контрольно-надзорных органов.
Система принципов включает (рисунок 11):
• организационные принципы: оптимальное построение системы КНО в целом и ее отдельных органов;
• принципы правотворчества: принципы непрерывной систематизации обязательных требований, включая:
• актуализацию новых требований, деактуализацию устаревших;
• снижение избыточности требований за счет запрета излишней детализации и расширения;
• устранение неполноты требований, наличия лакун и изъятий;
• устранение противоречивости требований, ведущей к невозможности их применения;
• принципы правоприменения: принципы формирования необходимого правопорядка, включая правозащиту (правоисполнение) и правоохрану;
• технологические принципы: принципы рационального использования средств и метода контрольно-надзорной деятельности.
Рисунок 11. Основы системы принципов контрольно-надзорной деятельности