представлять интересы субъекта Федерации в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти и в отношениях с другими субъектами РФ;
разрабатывать и представлять на утверждение законодательного органа субъекта Федерации бюджета, обеспечение его исполнения;
согласовывать решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных министров и ведомств, назначении их руководителей;
утверждать структуру органов исполнительной власти субъекта Федерации, назначать и освобождать от должности руководителей отраслевых и территориальных органов субъектов Федерации и др.
В систему органов госадминистрации субъектов РФ, которой руководит глава исполнительной власти (Президент республики, председатель Правительства, глава администрации, губернатор) могут входить:
органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство или Администрация (исключая некоторые субъекты Федерации). Заместители главы Правительства или администрации являются, как правило, руководителями ключевых ведомств субъекта Федерации либо кураторами деятельности нескольких ведомств. В состав Правительства могут входить Президент республики (Республика Коми) либо губернатор и вице-губернатор (Вологодская область);
государственная администрация субъекта РФ, которая включает органы исполнительной власти специальной компетенции: в республиках и ряде краев и областей - министерства, госкомитеты, комитеты, департаменты и т.д. В иных субъектах - комитеты, департаменты, управления, отделы. Они могут быть двух видов:
органы совместного подчинения, которые входят в систему федеральной госадминистрации и в то же время подчиняются главе исполнительной власти субъекта Федерации (органы внутренних дел, финансов, управления государственным имуществом, социальной защиты населения);
органы государственной администрации субъекта Федерации, которые строят свои отношения с федеральными органами исполнительной власти на основе методических рекомендаций и соглашений (органы образования, здравоохранения, культуры и т.д.);
территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации общей или специальной компетенции (префекты, управляющие и т.д.). Они осуществляют исполнительную власть на территории округов (префектур), которые образовались путем объединения нескольких административно-территориальных единиц (районов в городе, районов и городов). Главы округов (префектур) по должности входят в состав правительства субъекта Федерации (Москва, Ленинградская область). Деконцентрация исполнительной власти субъекта Федерации имеет свои особенности в Свердловской области, где администрация управленческих округов имеет статус территориальных межотраслевых органов госвласти и координирует на своей территории деятельность ведомств субъекта РФ. Все эти органы были созданы не как органы административно-территориальных единиц, а как органы субъекта РФ на местах. К органам специальной компетенции относятся территориальные органы в городах и районах, представляющие отраслевые и межотраслевые ведомства субъекта РФ (Краснодарский край и др.);
местные государственные органы субъектов Федерации общей компетенции в первичных административно-территориальных единицах, в тех, на которые непосредственно делится территория субъекта (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия и др.). Там главы местной госадминистрации либо назначаются Президентом (губернатором), либо избираются напрямую гражданами. По Закону "О местных органах государственной власти" 1994 г. Республики Саха (Якутия) главы местных администраций улуса, (района) и городов республиканского подчинения должны быть подтверждены Президентом республики. Президент республики вправе увольнять глав местных органов исполнительной власти с их должности и привлекать к административной ответственности.
Таким образом, наличие единой вертикали исполнительной власти в Росси не исключает разнообразие вариантов организации исполнительной власти в субъектах Федерации. Они отражают специфику деятельности госадминистрации субъектов РФ и по своему разнообразию превосходят варианты организаций других органов государственной власти в этих субъектах. Это многообразие нередко приводит к ряду несоответствий конституционному принципу разделения властей. В связи со вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" 1999 г. происходит определенная унификация органов исполнительной власти во всех субъектах РФ. Нормы этого Закона содержат требования о том, чтобы в каждом субъекте РФ была установлена система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Одновременно Конституциями (уставами) субъектов РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица, который является руководителем высшего органа исполнительной власти. Наименование такой должности и высшего исполнительного органа государственной власти определяют Конституции (уставы) субъектов РФ.
Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ избирается гражданами, которые проживают на территории данного субъекта Федерации, либо в особых случаях специально созываемым собранием представителей. Оно избирается на срок не более 5 лет и не может избираться на эту должность более 2-х сроков подряд. Глава высшего исполнительного органа не может быть одновременно депутатом законодательного органа государственной власти субъекта РФ, но может участвовать в его работе с правом совещательного голоса, требовать созыва его внеочередного заседания. Законодательный орган вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации, после чего может последовать его отставка. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта Федерации. В случае приостановления Президентом РФ действия акта высшего должностного лица субъекта Федерации, оно вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии его акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.
Глава 3. Правительство Новгородской области как орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации
3.1 Правительство Новгородской области
Согласно Уставу Новгородской области от 31 августа 1994 г. N 65-ОД государственную власть в Новгородской области осуществляют органы государственной власти Новгородской области, а также суды и федеральные органы исполнительной государственной власти. Правительство Новгородской области - высший исполнительный орган государственной власти Новгородской области.
Членами Правительства Новгородской области являются:
Губернатор Новгородской области;
Вице-губернаторы Новгородской области;
первые заместители Председателя Правительства Новгородской области;
заместители Председателя Правительства Новгородской области;
министры Правительства Новгородской области.
Губернатор Новгородской области является Председателем Правительства Новгородской области. Вице-губернаторы Новгородской области являются первыми заместителями Председателя Правительства Новгородской области. Должности первых заместителей Председателя Правительства Новгородской области и заместителей Председателя Правительства Новгородской области предусматриваются в целях координации отдельных направлений деятельности Правительства Новгородской области.
Губернатор Новгородской области вправе установить в составе Правительства Новгородской области должности первых заместителей Председателя Правительства области - министров Правительства области, заместителей Председателя Правительства Новгородской области - министров Правительства Новгородской области, а также должность заместителя Председателя Правительства Новгородской области - руководителя аппарата Правительства Новгородской области.
Министрами Правительства Новгородской области являются, как правило, руководители министерств Новгородской области, а также руководители иных центральных исполнительных органов государственной власти Новгородской области. Иные должностные лица могут быть министрами Правительства Новгородской области в соответствии с законами Новгородской области. Областной закон Новгородской области от 01.04.2013 N 241-ОЗ "О системе органов исполнительной власти Новгородской области" устанавливает систему исполнительных органов государственной власти Новгородской области, а также определяет правовую основу организации деятельности исполнительных органов государственной власти Новгородской области.
) высший исполнительный орган государственной власти Новгородской области - Правительство Новгородской области;
) центральные исполнительные органы государственной власти Новгородской области: министерства, комитеты и главные управления Новгородской области;
) территориальные исполнительные органы государственной власти Новгородской области.
Областной закон Новгородской области от 01.04.2013 N 241-ОЗ "О системе органов исполнительной власти Новгородской области" устанавливает, что "деятельность Правительства Московской области осуществляется в соответствии со следующими принципами:
) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
) единство системы государственной власти;
) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Новгородской области;
) самостоятельное осуществление органами государственной власти Новгородской области принадлежащих им полномочий;
) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Таким образом, правительство Новгородской области действует на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Новгородской области, законов Новгородской области и постановлений Губернатора Новгородской области и обеспечивает их исполнение на территории Новгородской области.
3.2 Полномочия Правительства Новгородской области
Отметим, что общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или администрации могут определяться актами президента или губернатора. "Верховный Суд РФ в одном из своих определений отметил, что подобное регулирование не соответствует требованиям Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку подпункт "з" п.2 ст.21 прямо перечисляет акты, которыми могут быть установлены полномочия высшего исполнительного органа. Полагаем, что в данном случае адекватным будет расширительное толкование этой нормы в ее взаимосвязи с другими положениями данного закона, гласящими о том, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, в определенной степени участвует в формировании его компетенции".
При установлении компетенции правительства субъекты РФ руководствуются положениями ст.21 ФЗ "Об общих принципах.", закрепляющей общие полномочия высшего исполнительного органа, нормами других федеральных законов и законов субъектов Федерации, регулирующих деятельность органов исполнительной власти в различных сферах и областях государственного управления, относящихся как к ведению Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения. И конечно же, ряд полномочий правительства касается предмета исключительного ведения субъекта Федерации.
В большинстве законов полномочия правительства разделены на две группы - общие полномочия по руководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельных сферах и областях, таких как экономическое развитие региона, финансово-бюджетная сфера, управление государственной собственностью, сфера социальной защиты населения, науки, культуры, образования, здравоохранения, обеспечения безопасности, законности и правопорядка, природопользования и охраны окружающей природной среды, транспорта, связи, строительства и энергетики, межрегиональных и внешнеэкономических связей и др. Во всех названных сферах правительство проводит государственную политику (федеральную и региональную), разрабатывает и реализует программы, осуществляет нормативное регулирование, прогнозирование, контроль и координацию, организует государственное управление соответствующими учреждениями и предприятиями, принимает меры по обеспечению развития и взаимодействию различных субъектов публичной власти. Собственно, это даже не полномочия, а скорее их функциональная составляющая, поскольку они не конкретизированы по отношению к субъекту, объекту, территории, форме и процедуре.
На уровне субъекта Российской Федерации основные положения, определяющие правовой статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, установлены в соответствующих конституциях и уставах. Структура органов исполнительной власти, объем и содержание компетенции и даже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации. В этом плане выделяют два подхода. При первом "обстоятельно "прописывается" статус высшего должностного лица (главы, президента, губернатора), тогда как статус и полномочия высшего исполнительного органа власти (правительства, администрации) не устанавливаются либо устанавливаются крайне лаконично. Данный способ применен в Конституции Республики Саха (Якутия), Конституции Республики Коми, Уставе Ставропольского края, Уставе Иркутской области. При втором подходе дается развернутое нормирование правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти - Устав Новгородской области.
Необходимо отметить, что ст.18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах…" оставляет открытым перечень полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, предоставляя непосредственное регулирование этого вопроса нормативными правовыми актами субъекта РФ. Обобщенно полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации могут быть сведены к следующим:
. Нормотворческие ("обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ"; обладает правом законодательной инициативы; издает акты высшего должностного лица).