Термин "система органов местного самоуправления" прямо в Конституции РФ не встречается, однако он может быть выведен из п. "н" ч.1 ст.72 Конституции РФ, закрепляющего в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Основными элементами в системе органов местного самоуправления А.Н. Кокотов называет:
) виды (организационно-правовые формы) органов местного самоуправления и их правовое положение;
) территориальные пределы деятельности органов местного самоуправления (виды муниципальных образований, их границы);
) внешнюю структуру органов местного самоуправления (варианты перечней органов местного самоуправления в муниципальных образованиях и соотношения названных органов между собой);
) внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления и их должностной состав;
) муниципальную службу в органах местного самоуправления;
) учреждение, создание (образование) и формирование органов местного самоуправления;
) единые основы деятельности всех органов местного самоуправления (цели, принципы, формы и др.);
) соотношения органов местного самоуправления разных муниципальных образований между собой;
) отношения органов местного самоуправления с государственными органами.
Это множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность и единство.
Что же касается структуры местных органов, то Федеральный закон N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. не давал четкого определения, в отличие от нового Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., где в ч.1 ст.34 структура органов местного самоуправления обозначена как "перечень" этих органов. Таким образом, "под структурой органов местного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов, а не их внутренних подразделений".
Согласно ст.34 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. в структуру органов местного самоуправления входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования.
Местные органы, являясь элементом системы местного самоуправления, придают ей характер публичной власти. Так, ст.3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что единственным источником власти в нашем государстве является его многонациональный народ. Общепризнано, что власть народа - это публичная власть, которая представляет собой". систему органов и институтов, призванную обеспечить совместное экономическое, социальное и духовное бытие людей". И хотя в Конституции прямо не упоминается термин "публичная власть", указание на возможность осуществления народом власти через систему специальных органов (ч.2 ст.3) подтверждает, что публичная власть реализуется в рамках государственной власти и местного самоуправления.
Как элемент системы местного самоуправления органы местного самоуправления находятся в постоянной связи с иными элементами системы. Во-первых, это их связь с интересами населения, так как местное самоуправление - это самая близкая к людям форма власти, отражающая потребности, ожидания и мнения граждан. Во-вторых, сферой интересов населения является инфраструктура соответствующих муниципальных образований. В системе местного самоуправления важны именно общие, локальные условия функционирования жизнедеятельности людей, которые служат связью между элементами системы местного самоуправления. Исторически сложилась ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения.
В-третьих, внутренние связи между элементами системы местного самоуправления обусловлены также их различным предназначением и участками применения. Элемент является внутренней организующей частью системы. Элементы являются всегда относительно самостоятельными, и если они существуют, то существует и система. Элементы системы местного самоуправления взаимодополняют друг друга, и там, где, например, деятельность органов местного самоуправления оказывается неэффективной из-за слишком мелкого масштаба поставленных задач или необходимости высокой степени дифференциации их решения, на помощь приходят органы территориального общественного самоуправления.
2.2 Соотношение государственной власти и местного самоуправления
Современная концепция местного самоуправления Российской Федерации исходит из того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Именно на этом главном тезисе строятся все другие положения современной российской концепции. Исследователи местного самоуправления понимают эту конституционную формулу по-разному. Так, Р.Ф. Матвеев считает, что ст.12 Конституции РФ устанавливает политическую самостоятельность местного самоуправления.Л.Е. Лаптева полагает, что при определении природы местного самоуправления законодатель отдал предпочтение "классической общественной теории самоуправления", т.е. противопоставив негосударственную власть государственной. По-своему трактует указанную статью В.И. Васильев: местное самоуправление обособляется от государственной власти лишь организационно, но не функционально. Другая позиция по данному вопросу у И.В. Выдрина: Конституция РФ 1993 г. отделила местные органы от государственных организационно и функционально.Н. Миронова же вообще предлагает не говорить о каком-то отделении местного самоуправления от структуры государства и обосновывает свой тезис тем, что, во-первых, федеральная государственная власть осуществляется на всей территории РФ (Конституция РФ, ч.4 ст.78); во-вторых, органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями; в-третьих, устав местного самоуправления подлежит государственной регистрации.
По мысли М.А. Краснова, в современной концепции понятие "государственная система" отделяется от понятия "система местного самоуправления" по двум основным причинам: во-первых, первое понятие включает "политическое содержание", а второе "сводится в основном" к хозяйственной деятельности; во-вторых, местное самоуправление отграничивается от федеральной и региональной властей, чтобы не повторить опыт местных Советов, полностью зависевших от государственной власти. По М.А. Краснову, в официальной концепции природа местного самоуправления предстает как дуалистическая. Ученый-юрист не исключает из природы местного самоуправления государственно-властные свойства. Однако он выделяет превалирующую идею "об общественном, самодеятельном начале" местного самоуправления.
Последователи новой концепции сходятся во мнении, что органы государственной власти и органы местного самоуправления составляют единую власть.В.А. Кирпичников видит единство власти в том, что "каждый уровень должен точно знать, чем он занимается - свои обязанности и свои возможности, и работать действительно в едином правовом поле".А. Воронин рассматривает местное самоуправление как часть "государственной машины". Свое Особое мнение о сущностях государственной власти и местного самоуправления выражает Н.В. Витрук: государственная власть и местное самоуправление находятся в единстве, их противопоставление неправомерно.
Таким образом, приверженцы официальной концепции делают заключение:". местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, но по своей природе все же является частью государственной власти".
Ф.Н. Фаткуллин и М.К. Маликов относятся к той группе государствоведов, которые различают политическую и государственную власти.
По мнению М.К. Маликова, "всякая государственная власть имеет политический характер, и не всякая политическая власть является государственной".
Ученый считает, что "политическая и государственная власти имеют разные механизмы осуществления". Политическая власть воплощается "во всей политической системе общества, включая сюда государство, партии, общественно-политические движения, инициативы", "государственная власть формализована, она реализуется специализированным государственным аппаратом". Именно от государственных органов, а не от других звеньев политической системы исходит государственная власть.
С.А. Зинченко и Э.В. Лисневский не относят политическую власть к государственной, а государственную - к политической. Но при этом они признают, что "государственная власть - это политическая реальность, непосредственный продукт политической власти".
Осуществляют ли органы местного самоуправления политическую власть? Если следовать идее, что термины "политическая власть" и "государственная власть" идентичны, то тогда согласно современной концепции органы местного самоуправления не могут осуществлять политическую власть, так как не входят в систему органов государственной власти. Если принять концепцию - местное самоуправление является элементом политической системы, то мы можем сделать заключение, что политическую власть осуществляют не только органы государственной власти, но и партии, профсоюзы, органы местного самоуправления. По мнению С.С. Алексеева, одной из форм политической власти является власть публичная.
В понятии публичной (государственной) власти интегрируются социально-психологический, социально-волевой и "физически" институционализированный моменты в государственно-организованном обществе, аккумулируются и соотносятся друг с другом двоякого рода факторы, а именно: детерминированная реальными условиями жизни общая воля, претендующая на признание обязательной всеми членами общества, и универсальная организация, способная официально сформировать и властно выразить вовне такую волю, а равно обеспечить ее осуществление в стране.
Ж. Жуков и В. Куценко проводят различие между публичной и государственной властью. В соответствии с их идеей публичная власть осуществляется общественными организациями, а государственная власть - государственными органами.
Из современной концепции явствует, что власть местного самоуправления подзаконна, т.е. деятельность его органов регулируется нормативными актами, принятыми законодательными органами государственной власти. Государственная власть в отличие власти местного самоуправления "сама себя может реформировать".Ф.М. Бородкин обосновывает свой тезис о том, что государственная власть "заведомо сильнее, чем местное самоуправление", тем, что она выступает в роли арбитра "в многочисленных спорах субъектов деятельности между собой".
А. Воронин представляет свой способ решения этой проблемы. Он предлагает, чтобы вопрос об определении статуса местного самоуправления решали не субъекты Российской Федерации, как это установлено в Конституции РФ. По его утверждению, "вопрос о передаче полномочий местного самоуправления должен быть предметом федерального законодательства". При выполнении этого предложения, по мнению ученого, укрепилась бы и власть местного самоуправления, и федеральная государственная власть. Таким образом, А. Воронин выступает за сочетание сильной федеральной государственной власти и развитого местного самоуправления.
Некоторые исследователи предостерегают от крайностей развития местного самоуправления. По их мнению, местное самоуправление может превратиться в абсолютно независимую от государства власть, если органы местного самоуправления приобретают много властных полномочий, т.е. местное самоуправление предстанет как суверенная власть.
Г.В. Судаков, видимо, имеет в виду высокий уровень самостоятельности местного самоуправления, когда говорит, что выступает "за местное самоуправление как самодостаточную власть". Данный тезис является небесспорным. Зарубежный опыт развития местного самоуправления показывает, что его органы осуществляют свою деятельность за счет государственного финансирования.
Отметим другие особенности государственной власти и местного самоуправления. С.С. Алексеев определяет особенности государственной власти: "это - публичная власть"; "это - аппаратная власть"; "это - власть, поддерживаемая законом"; "это - власть суверенная"; "это - власть легитимированная". Указанные признаки государственной власти Ф.М. Раянов дополняет другим: "свойством государственной власти является иерархическое построение".
По современной концепции местное самоуправление как публичная власть характеризуется свойственными только ей признаками: во-первых, она выступает не от имени государства, а от имени местного сообщества; во-вторых, она осуществляется на территории местного сообщества; в-третьих, она принимает юридические акты местного значения; в-четвертых, она занимается делами местного значения.
Орган местного самоуправления и орган государственной власти имеют разный порядок формирования.
Местное самоуправление - это выборная власть, т.е. выборы легитимируют власть местного самоуправления. Это один из признаков, отличающих власть местного самоуправления от государственной власти. Население местного самоуправления определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление управления на территории местного самоуправления. Легитимация органов государственной власти осуществляется не только путем выборов. Органы судебной власти формируются часто путем назначения главой государства, органы исполнительной власти - путем назначения главой государства и/или парламентом, и это не отрицает их легитимности при условии, что назначение осуществлено в соответствии с конституцией.
На наш взгляд, рассматриваемая конституционная конструкция, данная в ст.12 Конституции РФ, носит политический оттенок, нежели чисто юридический, эта формула однозначно не определяет природу местного самоуправления.
Согласно современной концепции в Российской Федерации существуют две разновидности публичной власти: государственная и местного самоуправления, т.е. отграничиваются понятия "государственная власть" и "публичная власть". Таким образом, возникает проблема раздвоения власти.
Отметим главное противоречие в современной концепции: провозглашается единство власти, вместе с тем объявляется отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти, но признается, что местное самоуправление является частью государственной власти.
Заключение
Органы государственной власти представляют собой особый аппарат, осуществляющий публичную власть. Именно через деятельность органов государственной власти реализуются задачи и функции государства, только органы государственной власти и их должностные лица, выступая от имени государства, выражают волю государства в целом.
Государство всегда осуществляет свою деятельность через уполномоченные им органы государственной власти, которые опосредуют волю государства в своей деятельности, а сами государственные органы обладают лишь той компетенцией, которая была им предоставлена государством.
Механизм функционирования государства представляет собой действующую в рамках правового режима систему государственных и негосударственных институтов, призванных решать стоящие перед государством задачи на определенном этапе его развития, реализуя тем самым его социальное назначение.