Действительно, следует признать, что отождествление механизма государства с политической системой общества не оправданно в силу того, что в состав политической системы входят и элементы, существующие относительно автономно от государства, такие как политические партии, общественные организации и т.д. Таким образом, понятие "политическая система" шире, чем механизм государства.
В настоящее время также выделяются два основных подхода к соотношению понятий механизм государства и аппарат государства, но их содержание существенно отличается от того, что было ранее.
Представители первого подхода (М.И. Байтин, В.М. Лесной) полагают, что "механизм государства" и "государственный аппарат" понятия идентичные, но, как отмечает М.И. Байтин, совпадают они лишь в случае широкой трактовки последнего, когда он воспринимается как совокупность всех государственных органов. В более узком смысле под государственным аппаратом принято понимать аппарат государственного управления. "Именно в этом значении, в смысле совокупности исполнительно-распорядительных, управленческих органов государства, используется понятие "государственный аппарат" в науке административного права".
Представители же второго подхода (В.С. Афанасьев, В.В. Лазарев, В.В. Копейчиков, М.Н. Марченко, С.С. Алексеев, М.К. Искакова и др.) полагают, что механизм государства включает в себя государственный аппарат в качестве элемента структуры. Помимо него в состав механизма государства могут входить и другие элементы. Так, В.В. Копейчиков относит к ним государственные предприятия и учреждения. М.К. Искакова включает в механизм государства хозяйственные государственные органы, предприятия и учреждения и предлагает называть их административными органами. Достаточно часто в состав механизма государства включают вооруженные силы, полицию, милицию, органы безопасности, исправительные учреждения и т.д. Их обобщенно называют материальные или вещественные придатки. А.И. Королев относит к материальным придаткам органы, создаваемые при чрезвычайных обстоятельствах (война, стихийные бедствия) и имеющие временный характер, например, Государственный комитет обороны во время Великой Отечественной войны.
Однако, по нашему мнению, вряд ли вышеперечисленные органы следует считать материальными придатками. Так, полицию, милицию, органы безопасности, исправительные учреждения следует отнести к органам исполнительной власти, в связи с тем что они подчинены соответствующим министерствам (Министерству обороны, Министерству внутренних дел, Министерству юстиции). Органы же, создаваемые при чрезвычайных обстоятельствах, не перестают быть государственными органами, несмотря на то, что срок их действия ограничен.
Но не только отмечаемые различия в структуре механизма и аппарата государства не позволяют отдельным ученым считать их тождественными категориями. Есть и другое обоснование специфической природы каждого из этих явлений. Это характер взаимосвязей, складывающихся между элементами, их составляющими, и их проявление во внешней среде. Так, по мнению ряда ученых, государственный аппарат - это система государственных органов в статике, механизм государства - в динамике.
Акцентирование внимания на динамическом характере механизма государства и статичности государственного аппарата основа-но на лексическом значении терминов "механизм" и "аппарат". Так, Философский энциклопедический словарь дает следующее определение категории "механизм" - "система движений или событий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения, определяемые законами природы. Механистической называют картину мира, изображающую Вселенную в виде мировой машины. Кант учил: не положив в основу механизм природы в качестве гипотезы исследования, нельзя получить никакого настоящего познания природы, даже вообще никакой строго научной науки.
Несколько иначе определяется механизм в других справочных изданиях - 1) внутреннее устройство машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие;
) перен. система, устройство, определяющие порядок какого-нибудь вида деятельности".
В приведенных выше определениях обращает на себя внимание т. н. техническая составляющая этого термина, а также акцент на том, что в основе работы механизма лежат совокупные движения одних тел, приводящие в движение другие тела, или элементы системы.
В.С. Нерсесянц обращал внимание на то, что уподобление государства - машине, системы государственно-властных учреждений - техническому механизму страдает существенным недостатком, поскольку игнорирует специфику государства и государственной власти. Государство - это не техническое, а социальное образование. Оно строится, структурируется и действует по законам и правилам не механики и техники, а права, выражающего степень и меру развитости свободы людей. Однако термин "механизм" прочно утвердился в гуманитарных областях знания. Так, речь может идти о механизме правового регулирования, механизме правового воздействия, механизме взаимодействия, механизме осуществления чего-либо и т.д. В философии была создана даже т. н. "машинная" теория жизни, представители которой сравнивали, а иногда даже и отождествляли живой организм с машинами.
Таким образом, не согласившись с В.С. Нерсесянцом по поводу недопустимости использования понятия "механизм" в социально-правовой сфере, хотелось бы все-таки уточнить правомерность его употребления в связи с обозначением системы государственных органов, а также как синоним понятию "государственный аппарат".
Попробуем аналогичным образом рассмотреть последний термин.
Итак, "аппарат" - это:
)"Прибор, техническое устройство, приспособление; совокупность органов управления, руководство чем-л.; совокупность работников какой-либо организации, штат какого-либо учреждения; примечания, указатели и другие вспомогательные сведения к научному труду, собранию сочинений; совокупность органов человека, животного или растения, выполняющих какую-либо особую функцию организма".
В этих определениях примечательными, на наш взгляд, являются два момента:
) то, что аппарат - это устройство, прибор, оборудование; в переводе с латинского apparatus - оборудование;
) связь аппарата и функций, т.е. устройство создается для достижения определенной цели.
Таким образом, несмотря на то, что и механизм, и аппарат определяются в справочных изданиях через термин "устройство", принципиальное различие заключается в том, что в первом случае речь идет о неразрывной связи устройства и движения, т.е. действие устройства направлено на обеспечение движения, а во втором - об устройстве как совокупности элементов вне связи с каким-либо движением.
На наш взгляд, несмотря на то, что первоначально оба эти понятия использовались в технических областях научного знания, они могут применяться и в гуманитарных науках. Это подтверждает и практика их многолетнего использования, и адекватность передачи смысла определенных явлений, а она как раз и достигается точностью применяемой терминологии, ее соответствием первоначальному значению используемых слов. В этой связи представляется возможным выдвинуть следующие предложения.
Учитывая динамическую природу, присущую термину "механизм", следует признать невозможность его использования для обозначения совокупности государственных органов. Однако, для характеристики их работы, для определения особенностей воздействия на общественные отношения этот термин подходит как нельзя кстати. В этом случае уместно было бы говорить о механизме функционирования государства.
Так как, по нашему мнению, неотъемлемым атрибутом механизма является именно движение, наиболее адекватным использование этого термина будет при характеристике деятельностной стороны государства, т.е. механизма его функционирования.
Специфика этого термина обусловлена его структурой, а также сопоставлением элементов, составляющих государственный аппарат и механизм функционирования государства.
Основным структурным элементом, входящим в состав государственного аппарата, являются государственные органы.
Государственный орган - это организационно обособленное звено государственного аппарата, созданное по инициативе государства, действующее в рамках установленного правового режима и наделенное определенными полномочиями для осуществления возложенных на него задач по реализации функций государства.
В государственных органах осуществляет свои трудовые функции определенный штат сотрудников (государственные служащие), деятельность которых строго регламентируется законодательством. В отношении их действует ограничительный способ правового регулирования - "дозволено только то, что прямо закреплено в законе".
Быть государственным служащим - это не только иметь права, но и обязанности. Законодательство накладывает определенные ограничения на осуществление отдельных видов деятельности государственными служащими (запрет на занятие предпринимательской деятельностью, недопустимость совмещения занятости в органах законодательной и исполнительной власти и т.д.). Эти ограничения призваны гарантировать конституционно закрепленное равенство всех граждан перед законом.
Таким образом, государственные органы и государственные служащие составляют в совокупности государственный аппарат.
Для того чтобы этот аппарат начал функционировать (был приведен в движение), необходима совокупность еще целого ряда фак-торов (элементов), как раз и составляющих механизм функционирования государства.
Все элементы, входящие в механизм функционирования государства, можно объединить в три базовых блока:
) нормативный;
) институциональный,
) материальный.
Нормативный блок включает в себя весь правовой материал, устанавливающий структуру и функции, а также регламентирующий порядок деятельности государственных органов и других институциональных образований, входящих в состав механизма функционирования государства.
Второй блок - институциональный - состоит из различного рода институтов реализации государственной власти, в качестве которых могут выступать государственные органы, государственные предприятия и учреждения, а также негосударственные организации, которым государство делегировало часть своих полномочий. Так, например, органы местного самоуправления выполняют по поручению государства отдельные задачи.
Материальный блок представляет собой систему материального обеспечения деятельности механизма функционирования государства, в которую входят здания, сооружения, инфраструктура и т.д.
Механизм функционирования государства находится в тесной связи с сущностью и функциями государства и определяется ими.
Таким образом, механизм функционирования государства представляет собой действующую в рамках правового режима систему государственных и негосударственных институтов, призванных решать стоящие перед государством задачи на определенном этапе его развития, реализуя тем самым его социальное назначение.
Государственный аппарат является важнейшей частью институционального блока, входящего в состав механизма функционирования государства. Он, в свою очередь, включает в себя государственные органы и государственных служащих. Определить государственный аппарат можно следующим образом: это система взятых в единстве государственных служащих и государственных органов, структура и состав которых определяются действующим законодательством и обусловлены геополитическим положением страны, территориальными и социально-экономическими особенностями, а также выраженными в государственных функциях общественными потребностями.
2. Общие положения органов местного самоуправления
2.1 Понятие органов местного самоуправления
Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина "система местного самоуправления". Так, например, С.И. Кулиева под системой местного самоуправления предлагает понимать "совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей". Несколько иначе к определению системы местного самоуправления подходят И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов. По их мнению, система местного самоуправления - это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций.
Наиболее полной представляется точка зрения О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, в соответствии с которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.
Составляющими элементами системы местного самоуправления можно назвать:
формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования;
органы местного самоуправления и их деятельность;
инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении;
муниципальные служащие и их деятельность.
Одним из важнейших элементов системы местного самоуправления являются местные органы, призванные решать вопросы местного значения.
В настоящее время существуют разные определения органов местного самоуправления. Так, О.В. Курганская определила местные органы как выборные органы и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Н.А. Игнатюк дает иное понятие: это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев пишут, что это "органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий".
В Конституции термин "органы местного самоуправления" используется во многих статьях: ст.3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ. Закон 2003 г. N 131-ФЗ в ст.2 определил органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. По нашему мнению, определение Закона охватывает основные признаки понятия, но не содержит важных признаков - самостоятельности органов и взаимосвязи с населением. Поэтому точнее было бы сказать, что органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Когда мы говорим об органах местного самоуправления, то подразумеваем определенную систему и структуру органов, т.е. это не просто элемент системы местного самоуправления, а целая подсистема со своей совокупностью взаимосвязанных элементов, выполняющая относительно самостоятельную функцию, связанную с достижением цели. Будучи элементом системы, подсистема в свою очередь оказывается системой по отношению к элементам, ее составляющим.