Организационно-структурный аспект региональной промышленной политики (на примере Свердловской области)
Башкирцев А.С.
Исторически сложившимся фактом является то, что в большинстве регионов России промышленный сектор экономики - системообразующий элемент хозяйственной системы территории. Соответственно формирование политики, которая направлена на промышленное развитие, на федеральном и региональном уровнях является важнейшей составляющей современного этапа реформирования России. Эффективная промышленная политика может способствовать переходу к устойчивому экономическому развитию регионов и всей экономики в целом.
Тему промышленной политики на сегодняшний день однозначно можно отнести к числу наиболее обсуждаемых и дискуссионных. И это не смотря на значительную степень изученности темы: ей посвящено большое количество как российских, так и зарубежных научных трудов.
Но с точки зрения разработанности, она остается незаконченной: многочисленные взгляды, нередко противоречивые, не позволили до сих пор выработать единый унифицированный подход к определению, разработке, закреплению и осуществлению промышленной политики. Особенно отсутствие глубокой разработанности данной темы выражается в территориальном срезе.
Региональная промышленная политика, с точки зрения автора, представляет совокупность действий органов государственной власти субъекта федерации по подготовке и осуществлению формирования структуры (путем стимулирования необходимых преобразований) и текущего экономического и административного регулирования развития территориального промышленного комплекса в соответствии с проводимой промышленной политикой федерального центра и учетом региональной специфики.
Изучение государственного регулирования развития промышленности в регионе неразрывно связано с рассмотрением системы органов власти, которые участвуют в формировании и реализации промышленной политики. Данный вопрос имеет серьезное значение, поскольку уровень организации управления развитием промышленности непосредственно влияет на конечный результат проводимой политики.
промышленный экономика хозяйственный федеральный
Рисунок 1. Система субъектов регулирования развития промышленности
В рассматриваемую систему участников промышленной политики обязательно входят как те органы власти, которые специализируются на разработке и реализации промышленной политики, так и те учреждения и организации которые посредственно влияют на развитие промышленности. С позиции системного подхода автором выделяются подсистемы в соответствии с уровнем государственной и муниципальной власти в федеративном государстве: федеральная, региональная, муниципальная подсистемы.
Федеральная подсистема. Среди федеральных органов власти ключевая роль принадлежит Министерству промышленности и торговли РФ.
Министерство промышленности и торговли РФ (Минпромторг России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим [1]:
· функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, а также в области развития авиационной техники, технического регулирования и обеспечения единства измерений, науки и техники в интересах обороны и безопасности государства, внешней и внутренней торговли, народных художественных промыслов;
· функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, фармацевтической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, электронной, авиационной и судостроительной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений, народных художественных промыслов;
· функции по поддержке экспорта промышленной продукции, обеспечения доступа на рынки товаров и услуг, выставочной и ярмарочной деятельности, по проведению расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров, по применению мер нетарифного регулирования, а также функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование внешнеторговой деятельности, за исключением вопросов таможенно-тарифного регулирования и вопросов, связанных с присоединением Российской Федерации к Всемирной торговой организации;
Нынешнее Министерство промышленности и торговли РФ создано 12 мая 2008 года на базе упразднённого Министерства промышленности и энергетики РФ (в части промышленности) и Министерства экономического развития и торговли РФ (преобразовано в Министерство экономического развития РФ). Министерству подведомственно Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование).
В составе министерства выделяется ряд структурных подразделений - департаментов. Департаменты отраслевой направленности [2] (департамент авиационной промышленности, автомобильной промышленности, сельскохозяйственного машиностроения, радиоэлектронной промышленности и др.) согласно сфере ведения решают следующие задачи:
o подготовка предложений по формированию государственной политики и нормативно-правовому регулированию,
o разработка проектов стратегий, федеральных целевых и ведомственных программ развития,
o подготовка предложений по определению приоритетных направлений,
o подготовка предложений по техническому перевооружению и технологическому развитию,
o подготовка предложений по проведению структурных преобразований и корпоративной политике,
o подготовка предложений по защите экономических интересов российских производителей промышленной продукции,
o участие в подготовке предложений по вопросам внешней и внутренней торговли,
o подготовка предложений связанных с управлением государственным имуществом.
Также указанными подразделениями Минпромторга России проводятся анализ и мониторинг состояния отрасли (подотрасли), подготавливаются информационно-аналитические материалы по вопросам развития отрасли (подотрасли). разрабатываются проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства.
Каждый департамент осуществляет свою деятельность во взаимодействии с подведомственными организациями. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 г. N 1954-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 14.09.2009 N 1323-р) в ведении Минпромторга России находится 334 организации, из которых 12 - федеральные государственные учреждения, 300 - федеральные государственные унитарные предприятия, 22 - федеральные казенные предприятия.
В структуре Минпромторга России также выделяются территориальные органы, являющиеся государственными органами, находящимися в подчинении министерства и осуществляющие функции по оформлению и выдаче лицензий и иных разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций. [4] К их числу относятся управления по следующим регионам:
· Сахалинская область,
· Камчатский край,
· Дальневосточный район,
· Западно-Сибирский район,
· Республика Татарстан,
· Республика Башкортостан,
· Поволжский район,
· Северо-Кавказский район,
· Калининградская область,
· Северный район,
· Северо-Западный район,
· Верхне-Волжский район,
· Центрально-Черноземный район,
· Центральный район.
Федеральное агентство по промышленности России [5] - федеральный орган исполнительной власти, находившийся в ведении Министерства промышленности и энергетики.
Этот орган осуществлял функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений. Агентство было упразднено Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724 [6].
Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития.
В структуре данного органа следует выделить следующие подразделения. Департамент развития секторов экономики, а также Сводный департамент макроэкономического прогнозирования является структурным подразделением центрального аппарата Минэкономразвития России, осуществляющим функции по проведению мониторинга, анализа состояния и перспектив развития секторов промышленности. В пределах своей деятельности Департаменты осуществляют:
· подготовку проектов нормативных правовых актов, программ, стратегий, планов мероприятий и иных документов, направленных на развитие секторов промышленности
· разработку прогнозов социально-экономического развития в отдельных секторах экономики на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды
· разработку системы прогнозных балансов важнейших видов продукции в промышленности
· разработку, применение и ведение Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг, Общероссийского классификатора экономических регионов и Общероссийского классификатора видов экономической деятельности и так далее.
Имеет прямое отношение к развитию изучаемой отрасли Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений, который отвечает за реализацию единого цикла формирования, размещение государственного заказа и исполнение государственных контрактов.
В числе подведомственных министерству организаций присутствует Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество), которое осуществляет полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)", а также полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства. [7] В регионе указанные полномочия осуществляет территориальное управление - Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Свердловской области.
Федеральная служба государственной статистики (Росстат) также подведомственна Минэкономразвития. Росстат занимается обеспечением государственных органов статистической информацией, необходимой для оценки ситуации в промышленности и прогнозирования дальнейшего развития.
Министерство финансов (Минфин) -- федеральное министерство Российской Федерации, обеспечивающее проведение единой финансовой политики. В сферу деятельности министерства входят:
· налоговая и таможенно-тарифная политика,
· государственная политика в сфере банковской сферы,
· государственная политика в сфере кредитной кооперации,
· бюджетная политика в сфере государственного оборонного заказа.[8]
Федеральная налоговая служба (ФНС) является подведомственным Минфину федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. [9]
Центральный банк Российской Федерации (Банк России) контролирует деятельность банковской системы, что существенно влияет на развитие промышленности. Так, например, Банк России определяет ставку рефинансирования. Последняя является инструментом денежно-кредитного регулирования, с помощью которого Банк воздействует на ставки межбанковского рынка, а также ставки по депозитам юридических и физических лиц и кредитам, предоставляемым им кредитными организациями.
Минэкономразвития, Минфин и Банк России осуществляют развитие финансовой и банковской системы. Последние имеют огромное значение в контексте регулирования промышленного сектора, что особенно подчеркнул кризис 2008-2009 гг.
Производственную безопасность на промышленных предприятиях контролирует Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
В 2007 году с появлением новой организационно-правовой формы «государственная корпорация» федеральная подсистема участников промышленной политики пополнилась новым элементом - государственная корпорация «Ростехнологии».
Несмотря на то, что «Ростехнологии», с юридической точки зрения, некоммерческая организация и не является органом государственной власти, фактически осуществляет государственную регулирование в отношении переданных предприятий.
Государственная корпорация «Ростехнологии» представляет собой управляющую компанию, под началом которой был консолидирован большой объем государственных производственных активов. Последние в большинстве своем представлены федеральными унитарными компаниями, которые после передачи будут реструктуризированы (акционированы), и государственными долями в различных акционерных капиталах.