В ходе исследования были изучены положения Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Фе-дерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (в ред. Указа Президента РФ от 29.05.2017 № 242) : указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., согласно п. 10 которого «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров». На наш взгляд, данная норма напрямую относится к приказу ГУ МВД России по СКФО от 29 апреля 2015 г. № 224, как не прошедшему соответствующую государственную кодификацию.
Однако это не влияет на правомерность деятельности нарядов УЗС МВД России на территории СКФО. Вопрос целесообразности и обоснованности контрольнопропускных пунктов в данном регионе относится к компетенции Правительства Российской Федерации. Главное управление МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу, в чьем ведении находятся вышеуказанные объекты учетно-заградительной системы, создано приказом министра внутренних дел Российской Федерации в апреле 2020 г. во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. К основным задачам Главного управления относятся осуществление мер по противодействию экстремизму, выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений, носящих межрегиональный характер, совершенных преступными сообществами, общеуголовной и экономической направленности, по борьбе с коррупцией и хищениями финансовых средств, выделенных на реализацию приоритетных национальных проектов и развитие субъектов Российской Федерации, находящихся в СКФО. Отсюда легитимность приказа ГУ МВД России от 29 апреля 2015 г. № 224 в части регламентации деятельности УЗС МВД России не вызывает сомнения и не исключает права сотрудников осуществлять свою служебную деятельность, руководствуясь федеральным законодательством, и не требует дополнительного правового регулирования.
В рамках исследования изучены дидактические условия, необходимые для формирования профессиональной компетенции, предполагающей способность «осуществлять защиту жизни, здоровья, охрану общественного порядка... обеспечивать общественную безопасность, противодействовать преступности».
Содержание программно-методических материалов по существу формирования навыков применения такой административной меры принуждения, как остановка транспортного средства, предусматривает изучение требований приказа МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения : приказ МВД Рос-сии от 23 августа 2017 г. № 664. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»., о котором и идет речь в упомянутой видеопубликации. Административный регламент, утвержденный данным приказом, содержит 14 оснований для предъявления сотрудником полиции водителю требования об остановке транспортного средства. Установлено, что в порядке приоритета основания для остановки транспортного средства на объекте учетно-заградительной системы МВД России в Северо-Кавказском федеральном округе в настоящее время закреплены в пп. 84.3; 84.2; 84.13; 84.14; 84.1; 84.5; 84.10 Регламента.
Регламент четко предусматривает процедуру остановки транспортного средства (пп. 33-57 «Общие требования к выполнению административных процедур (действий))». Локальный нормативный правовой акт ВОГОиП фактически дублирует ведомственный, который прошел полную процедуру кодификации и опубликования и дополнительного правового регулирования не требует.
Материалы и методы
Для решения поставленных задач использовались следующие методы исследования: изучение нормативных правовых актов, анализ и обобщение научной и методической литературы.
Результаты и обсуждение
Основания по формированию профессиональной компетентности
В ходе исследования в целях проверки качества процесса формирования профессиональных компетенций по вопросам оперативно-служебной деятельности, связанной с реализацией административноправовых процедур в сфере безопасности дорожного движения, было изучено содержание ряда программ обучения и методических материалов.
Рабочая программа учебной дисциплины «Основы профессиональной деятельности» и планы практических и семинарских занятий по специальности высшего образования 40.05.01 Правовое обеспечение национальной безопасности включают тему 32 «Действия нарядов полиции по обеспечению безопасности дорожного движения. Досмотр транспортных средств». Формирование навыков по данной теме осуществляется на практических занятиях, проводимых ситуативно, в форме ролевых игр. Такие занятия направлены на развитие коммуникативных качеств сотрудника полиции, необходимых для взаимодействия с участниками дорожного движения.
Преподаватель осуществляет анализ действий, дает правовую и тактическую оценку, при необходимости организует обсуждение допущенных ошибок. Следует отметить, что подобная форма организации занятий неоднократно признавалась приоритетной, успешно применялась как в России [10], так и за рубежом [11-13].
При реализации основной программы профессионального обучения «Повышение квалификации сотрудников органов внутренних дел, привлекаемых к проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, по должности служащего „Полицейский'*» во время занятий решаются те же задачи, а также внимание обучающихся сосредоточивается на пресечении незаконного оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, взрывных устройств и наркотических веществ или их прекурсоров либо ядовитых или радиоактивных веществ. Отдельное внимание уделяется документированию фактов выявленного правонарушения.
Как показало исследование, в практической деятельности сотрудников, командируемых на территорию Северо-Кавказского региона Российской Федерации, составление материалов об административных правонарушениях по другим (не перечисленным выше нами) основаниям является исключительной мерой в связи с особенностями менталитета местных жителей [14]. Об этом также свидетельствуют результаты анализа статистики по фактам зарегистрированных в 2018 и 2019 гг. административных правонарушений в регионе. Для сравнения: в сфере безопасности дорожного движения доля выявленных правонарушителей на территории СевероКавказского федерального округа Российской Федерации за указанный период составляет 2,4 и 3,9% соответственно от количества правонарушителей, «задокументированных» на территории всей Российской Федерации Сведения за 2019 г. об административной практике органов внутренних дел. Форма I-АП (577). М., 2019.. Данный показатель является почти самым низким по стране.
В соответствии с требованиями приказа МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 основаниями для личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, являются:
1) наличие достаточных оснований полагать, что у физического лица, в его вещах находятся орудия совершения либо предметы административного правонарушения, в целях обнаружения которых осуществляются данные действия, либо оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры, либо ядовитые или радиоактивные вещества;
2) осуществление административного задержания (задержания).
Как указано в Регламенте, «личный досмотр производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола. Досмотр вещей, находящихся при физическом лице, осуществляется в присутствии двух понятых либо с применением видеозаписи» (п. 190), «в исключительных случаях при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, используемые в качестве оружия, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, могут быть осуществлены без понятых» (п. 191).
Таким образом, могут возникнуть основания для проведения личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, без понятых. Однако непринятие мер к разъяснению сотрудником дорожнопатрульной службы досматриваемому лицу оснований для проведения досмотра без понятых может быть квалифицировано как нарушение Административного регламента. Следует отметить, что в этом случае противоречий между нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, требованиями приказа МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 и приказа ГУ МВД России по СКФО от 29 апреля 2015 г. № 224 нет. Отсюда следует, что Административный регламент не устанавливает обязанности сотрудников дорожнопатрульной службы разъяснять основания досмотра без понятых. Тем более что данные основания определяются чрезвычайными обстоятельствами, исключающими возможность каких-либо объяснений. Вопрос досмотровых мероприятий и связанных с ними процедур по разъяснению оснований находится в рамках профессиональной, в том числе коммуникативной, компетентности сотрудника, качество применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях зависит от его профессиональной подготовленности.
В соответствии с п. 202 приказа МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 для досмотра транспортного средства и перевозимого груза основаниями являются:
— проверка данных о наличии в транспортном средстве оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров либо ядовитых или радиоактивных веществ;
— проверка данных о наличии орудий совершения либо предметов административного правонарушения в транспортном средстве;
— задержание лиц, перечисленных в ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции», передвигающихся на транспортных средствах.
В пункте 204 приказа указано, что «в случаях, не терпящих отлагательства, досмотр транспортного средства может быть осуществлен в отсутствие водителя транспортного средства». Однако закон не предусматривает проведение данного мероприятия без участия понятых, что может представлять опасность при задержании лиц, перечисленных в ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О полиции» О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 06.02.2020) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 900 ; 2020. № 6, ст. 591.. Обеспечение безопасности понятых или иных участников административных процедур при реализации мер государственного принуждения входит в компетенцию полиции (п. 5 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции») и законодательной корректировки не требует. Непрофессиональные действия наряда контрольно-пропускного пункта у населенного пункта Урух Кабардино-Балкарской Республики и сложившаяся в целом обстановка по существу деятельности нарядов учетно-заградительной системы ВОГОиП МВД России скорее следствие недостаточного уровня профессиональной подготовленности.
На современном этапе развития российской государственности требования к профессиональному уровню сотрудников органов внутренних дел возрастают [15]. Это предопределяет усиление спроса на инновационные образовательные технологии, совершенствование форм и методов обучения, повышение достоверности оценки сформированности профессиональных знаний и умений [16].
В 2019 г. образовательными организациями системы высшего образования активно были разработаны и внедрены программы дополнительного профессионального образования сотрудников среднего и старшего начальствующего состава, привлекаемых к несению службы по обеспечению общественного порядка при проведении публичных и массовых мероприятий Данная методическая работа была инициирована на основе рекомендаций письма ДГСК МВД России от 9 сентября 2019 г. № 21/11/10616 «О внесении изменений в основные программы профессионального обучения». К освоению настоящей програм-мы допускается средний и старший начальствующий состав, привлекаемый к охране общественного порядка в период проведе-ния публичных мероприятий, имеющий среднее профессиональное и (или) высшее образование.. Однако в части подготовки руководящего звена для несения службы в составе нарядов учетно-заградительной системы методический вопрос до сих пор не разрешен [17]. По другим мероприятиям научно-исследовательская работа инициирована и проведена. Так, в 2019 г. авторским коллективом Тюменского института повышения квалификации МВД России и Омской академии МВД России издано практическое пособие «Совершенствование огневой и тактической подготовки сотрудников органов внутренних дел, привлекаемых к проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации». На основе анализа служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, привлекаемых к проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и экспертной оценки меры значимости приемов и способов действий разработаны нормативы по огневой и тактической подготовке, представлены названия, условия и порядок выполнения нормативов, оценочные показатели. Рекомендации внедрены в образовательный процесс Тюменского института повышения квалификации МВД России и Омской академии МВД России по линии основной программы профессионального обучения (повышения квалификации) сотрудников органов внутренних дел, привлекаемых к проведению контртеррористических операций на территории Северо-