Статья: Оценка эффективности государственных программ, реализуемых в моногородах

Оценка эффективности государственных программ, реализуемых в моногородах

Ряховская А.Н., Кован С.Е.

Крюкова О.Г., Арсенова Е.А.

В статье рассматриваются проблемы оценки результатов реализации государственных программ в моногородах. Основное внимание уделено программам восстановления финансовой устойчивости и модернизации градообразующих предприятий. Анализируются процессы программного управления в моногородах в рамках государственной экономической политики. Обосновываются принципы разработки системы критериев для оценки результатов реализуемых программ на уровне градообразующего предприятия и моногорода

Одной из важнейших задач модернизации российской экономики является разработка системы мер, направленных на поддержку и развитие монопрофильных муниципальных образований. Комплекс мер их государственной поддержки и развития реализуется с 2009 года. Именно тогда была поставлена задача по координации деятельности, связанной с осуществлением государственной поддержки по диверсификации экономики монопрофильных муниципальных образований.

Важная роль в этом принадлежит государственным программам, как инструменту государственного регулирования экономики, обеспечивающему достижение перспективных целей и задач путем рационального использования имеющихся ресурсов.

Особое значение в настоящее время приобретает адекватная и достоверная оценка эффективности использования выделенных средств, результативности осуществляемых государственных программ. Для решения данной задачи необходимо сформировать систему критериев социально-экономической оценки результатов, достигнутых в процессе реализации государственных программ в моногородах.

Характеристика реализуемых в моногородах государственных программ, полученная в результате их анализа, позволила определить основные черты, общие признаки и имеющиеся отличия. Реализуемые государственные программы можно классифицировать по ряду признаков, в том числе: по роли уровня государственного управления в поддержке монопрофильного муниципального образования; по объекту государственной поддержки; по перспективе развития моногорода; по ресурсному обеспечению; по источникам финансирования; по срокам реализации.

По объекту поддержки можно выделить: программы, имеющие адресную направленность (программы переселения из ветхого жилья, программы поддержки малого и среднего предпринимательства и др.); программы поддержки градообразующего предприятия; программы поддержки муниципальных образований.

Все предложенные меры государственной поддержки моногородов дифференцируются по трем направлениям: финансовое оздоровление и модернизация градообразующих предприятий; диверсификация экономики моногорода; переселение.

Основное внимание следует уделить программам, направленным на финансовое оздоровление и модернизацию градообразующих предприятий, т.к. они оказались в наиболее тяжелом финансово-экономическом состоянии после кризиса 2008-2009 гг.

В целом государственная поддержка направлена на обеспечение устойчивости положительных тенденций в экономике моногородов. Основной акцент сделан не на поддержку занятости на неэффективных градообразующих предприятиях, а на реструктуризацию этих предприятий, создание альтернативных рабочих мест, диверсификацию экономики моногорода, в том числе через реализацию программ по развитию микро, малого и среднего бизнеса в моногородах, включающих создание с привлечением бюджетных средств технопарков и бизнес-инкубаторов.

Существенная дифференциация монопрофильных территорий привела к значительным различиям в разработке и реализации государственных программ, осуществляемых в монопрофильных муниципальных образованиях. Результаты проведенного анализа представлены в табл. 1.

Таблица 1

Отличительные особенности реализации государственных программ развития моногородов

Реализация программ развития моногородов характеризуется следующими основными положительными чертами: разработан и начал реализовываться комплекс мер поддержки моногородов со стороны Правительства РФ; формируются комплексные взаимоувязанные организационные изменения по всей цепочке управления развитием моногородов (федеральные органы управления -- региональные органы управления -- местные органы управления -- градообразующее предприятие); сложилась в целом согласованная уровневая система поддержки моногородов; основным инструментом реализации государственных программ выступает комплексный инвестиционный план модернизации моногорода; определена и функционирует многоуровневая система финансирования инвестиционных проектов развития моногородов.

В настоящее время сформирована уровневая система государственной поддержки развития моногородов: на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Наиболее сбалансированное участие всех уровней государственной власти проявилось в моногородах, которые разработали комплексный инвестиционный план (КИП) и по результатам их рассмотрения были включены в программу выделения государственных дотаций в качестве софинансирования инвестиционных проектов.

Результаты исследования государственных программ поддержки моногородов показали, что наряду с положительными эффектами в развитии монопрофильных муниципальных образований, имеются и определённые сдерживающие факторы эффективной реализации программ развития. Среди них можно выделить следующие: непредсказуемость режима функционирования стимулов по поддержке диверсификации экономики моногородов; неравные стартовые условия диверсификации экономики моногородов из-за значительной их дифференциации по различным критериям; недостаточный объем финансирования программ реструктуризации экономик моногородов; наличие неопределённости в обеспечении их комплексной диверсификации экономики из-за ограниченности действия мер государственной поддержки финансовым годом; отсутствие опыта у местных органов власти по привлечению инвесторов для реализации программ развития моногородов; ограниченные возможности в привлечении инвесторов для реализации программ развития в небольших российских моногородах, расположенных далеко от региональных центров и крупных транспортных узлов; проблемность для местных органов власти моногородов разработки комплексных инвестиционных планов, удовлетворяющих требованиям Министерства регионального развития РФ; политические ограничения, связанные с выборностью местной власти, приводящие, с одной стороны, к снижению её заинтересованности в разработке стратегии на долгосрочную перспективу, а с другой, не позволяющие ввести соответствующие квалификационные требования; наличие риска нецелевого использования бюджетных средств, направленных на развитие монопрофильных муниципальных образований; низкая социальная адаптация населения моногородов и отсутствие у него опыта и традиций малого предпринимательства и ведения собственного дела.

Развитие государственно-частного партнерства (ГЧП) в реализации государственных программ в моногородах, по нашим оценкам, играет особую роль в их реализации. Во-первых, стратегии регионального развития, включая стратегии развития моногородов, имеют долгосрочный характер и рассчитаны на 20 лет. При реализации соответствующих проектов существенно возрастают риски. Кроме того, для реализации намеченных программ необходимы значительные финансовые ресурсы, что требует формирования эффективного механизма взаимодействия в ГЧП. Следует подчеркнуть, что институциональная среда существования ГЧП представляет относительно новую ступень в развитии партнерских отношений. В том числе это касается области отношений собственности и методов управления ею. Сегодня действуют разнонаправленные факторы: с одной стороны, низкая готовность местных органов власти, их слабая компетентность в области использования механизма ГЧП, продолжающаяся практика применения традиционных методов бюджетного финансирования капитальных вложений, а также их низкая эффективность; с другой -- мобильность и эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям частных предпринимателей и бизнес-структур.

Все это приводит к необходимости разработки более четких и прозрачных схем ГЧП. Например, в зарубежной практике при реализации крупных инвестиционных проектов, связанных с созданием промышленных объектов, активно используются новые схемы взаимодействия сторон: ВОО (Build-Own-Operate, строю-владею-эксплуатирую) и ВООТ (Build-Own-Operate-Transfer, строю-владею-эксплуатирую-передаю), в которых главную роль играет частный капитал [ 4 ].

Данные системы реализации проектов дают определенные преимущества государству, так как существенно снижают его ответственность по рискам реализации проекта. Опыт и практика их реализации подтверждают эффективность данных систем организации финансирования крупных инвестиционных проектов, расширяют возможности государственно-частного партнерства.

В этой связи представляется важным:

-- совершенствование нормативно-законодательной базы применения ГЧП с учетом практики взаимодействия государственных структур различных уровней и представителей бизнеса;

-- оказание государственной поддержки при формировании институтов, способствующих развитию ГЧП (информационных центров, системы поддержки и аттестации специалистов, венчурного финансирования и т.д.);

-- разработка единой концепции ГЧП в Российской Федерации на уровне федеральной, региональной и муниципальной власти с одновременным формированием необходимой для этого институциональной инфраструктуры.

Для дальнейшего развития ГЧП, повышения его эффективности на региональном уровне необходимо осуществить комплекс мер:

-- разработать и принять региональный закон о ГЧП (с привлечением бизнес-структур и общественности) на основе изучения особенностей регионального законодательства и местной нормативной базы;

-- оформить и принять региональную Концепцию государственно-частного партнерства (с учетом реализации задач национальных проектов и комплексного развития территории);

-- сформировать программу развития ГЧП в рамках каждого национального проекта (определение возможностей и ограничений развития ГЧП в регионе; определение и анализ приоритетных отраслей развития ГЧП; формирование перечня перспективных проектов ГЧП на территории; разработка системы мотивации участников программы развития ГЧП).

-- создать систему разработки и сопровождения проектов ГЧП.

Взаимосвязь социально-экономического состояния моногородов и градообразующих предприятий имеет большое значение. На наш взгляд, наиболее полно отражают основные характеристики моногородов и градообразующих предприятий, учитывают не только юридические, но и экономические аспекты их состояния следующие определения: монопрофильный населенный пункт -- город (поселок), в котором доля крупнейшего предприятия или нескольких предприятий одной и той же отрасли, либо группы взаимосвязанных в технологическую цепочку предприятий, работающих на один и тот же рынок, превышает 25% численности занятых в данном населенном пункте; на долю этих предприятий приходится более 50% промышленного производства; доля налогов и сборов, поступающих в бюджет муниципального образования, составляет не менее 20% от общего объема налогов и сборов; на балансе данного предприятия находятся объекты социально-коммунальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры, обслуживающей не менее 30% населения города [3, с. 69].

Градообразующее предприятие -- это организация, численность работников которой составляет 25% работающего населения соответствующего населенного пункта, имеющая на балансе объекты социально-культурной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и инженерной инфраструктуры, расположенная в границах одного муниципального образования, администрация которого обязана оказывать поддержку ее развитию и обеспечивающая формирование муниципального бюджета в размере не менее 20% доходной части [3, с. 17].

Основные причины кризиса градообразующих предприятий можно объединить в три основные группы: