Общественный контроль в сфере местного самоуправления: теория и практика
Александр Андреевич Смоляр
Аннотации
В статье в систематизированном виде дается анализ теоретических и практических аспектов общественного контроля в сфере местного самоуправления, исследуются проблемы осуществления контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предлагаются направления совершенствования правового регулирования отношений в указанной сфере
Ключевые слова: общественный контроль, объединение граждан, местное самоуправления, должностные лица, публичная власть.
ГРОМАДСЬКИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ТЕОРІЯ І ПРАКТИКА
Смоляр О.А.
У статті у систематизованому вигляді подається аналіз теоретичних і практичних аспектів громадського контролю у сфері місцевого самоврядування, досліджуються проблеми здійснення контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування, пропонуються напрямки удосконалення правового регулювання відносин у зазначеній сфері самоуправление контроль общественный
Ключові слова: громадський контроль, об'єднання громадян, місцеве самоврядування, посадові особи, публічна влада.
CIVIL CONTROL IN LOCAL GOVERNMENT: THEORY AND PRACTICE
Smolar O. A.
This article discovering in systematic way analysis of the theoretical and practical aspects of civil control in local government, the problems of monitoring the activities of agencies and local government officials, also author proposed areas of improvement of legal regulation of relations in this area.
Key words: social control, association of citizens, local government, officials, public authority.В современных условиях развития государственности повышенное внимание уделяется модернизации местного самоуправления, активизации роли органов местного самоуправления в публичном управлении на основе субсидиарности и децентрализации власти, что вызывает необходимость усиления контроля за их деятельностью, совершенствования его механизма, всех элементов последнего, правовой основы контрольной деятельности в сфере местного самоуправления, особенно со стороны территориальных общин и общественности в целом.
Повышение роли и значения органов местного самоуправления в системе субъектов управления должно параллельно происходить с пересмотром подходов к организации контроля за их деятельностью, поскольку соответствующие процессы должны предусматривать наличие реальных рычагов влияния на органы и должностных лиц местного самоуправления для обеспечения законности и эффективности их деятельности, одним из которых и является контроль.
Механизм общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления привлекал внимание многих ученых, таких как: А.С. Крупник, В.В. Латышева, Т.В. Наливайко, Т.В. Панченко [См.: 4; 5; 7; 8], однако, учитывая разнообразие аспектов этого направления исследования, остается много вопросов, которые необходимо решить, от чего в значительной степени зависит дальнейший процесс повышения общественной активности в сфере местного самоуправления.
Обновление правовой основы для активизации роли общественности как главного субъекта контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления должно основываться на современном научном базисе, поэтому вполне оправданным выглядит выяснение на основании анализа имеющихся источников реального феномена базовых элементов механизма общественного контроля в сфере местного самоуправления, освещения его специфики, а также проблем, которые сдерживают развитие и достижения эффективного результата такого вида контроля, что и является целью этой статьи.
Контроль является важной функцией органов публичной власти, формой влияния народа, населения, граждан на деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по организации исполнения норм права, реализации субъектами правоотношений своих прав и обязанностей, соблюдение и защиты прав и свобод человека и гражданина. Т. Наливайко отмечает, что контроль - это сознательная деятельность социального субъекта, которой присущи познавательные, оценочные, регулятивные признаки [7, с. 10].
Одной из важнейших форм участия населения в жизни общества является общественный контроль, стимулирующий активную гражданскую позицию граждан, способствующий утверждению гражданского общества. Общественный контроль может быть направлен на органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и коммунальные предприятия, учреждения и организации, на отдельных должностных лиц с целью соблюдения ими социальных норм, направленных на гарантирование прав и свобод человека, удовлетворение потребностей и интересов граждан. По мнению А. Полтаракова, общественный контроль - это система отношений гражданского общества с государством, основанная на подотчетности органов государственной власти органам государственной законодательной власти (парламентский контроль) негосударственным структурам ("третьему сектору" и СМИ) [9].
А. Крупник определяет общественный контроль как общественную оценку степени выполнения органами власти и другими подконтрольными объектами их социальных задач, соблюдение определенных социальных норм. Общественный контроль является формой участия общественности в управлении для повышения эффективности деятельности органов публичной власти, предприятий, учреждений и организаций, которые предоставляют социальные услуги [1, с. 113, 4, с. 3].
Общественный контроль как вид социального контроля является функцией гражданского общества и способом привлечения населения к управлению обществом и государством. Он есть важной формой реализации демократии, поскольку дает возможность населению участвовать в государственном управлении, в решении государственных и общественных дел, активно влиять на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления [3, с. 75]. Субъектами общественного контроля могут выступать как отдельные граждане, так и их объединения. Вместе с тем, вынуждены констатировать, что эффективность общественного контроля неудовлетворительная по ряду причин объективного и субъективного характера.
Осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц требует от членов территориальной громады определенных затрат, необязательно денежные средства, это может быть непосредственное участие, свободное время и т. д. Есть ли выгоды, которые бы компенсировали отдельному гражданину расходы, связанные с осуществлением контроля? Конечно есть, это и безопасная окружающая среда, развитые в экономическом, социальном и культурном аспекте села, поселки, города, справедливое распределение публичных ресурсов и т. п. Однако эти блага общего характера обычно направлены на удовлетворение коллективных потребностей. Мотивация же осуществления контроля граждан за действиями органов местного самоуправления основана на положительном соотношении индивидуальной выгоды и индивидуальных затрат, как правило, отсутствует. Субъективная заинтересованность у отдельного гражданина возникает лишь тогда, когда выгоды от осуществления определенной деятельности, в том числе в сфере контроля, для него будет больше, чем расходы.
Результатом деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц являются коллективные блага (имущество, услуги, дороги, освещение улиц и т. д.), которые имеют важное значение для всей территориальной общины. Однако, во-первых, раз это коллективное благо, то и пользоваться им имеют право все, независимо от того, понесли они какие-то расходы (например, осуществляя контроль) для его создания, или нет. Поэтому, как правило, член общины, действуя рационально, избегает дополнительных затрат, ведь доступ к коллективным благам он получает и так. Во-вторых, влияние отдельного гражданина на деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления очень незначительно, почти нулевое. В-третьих, отсутствует внешняя сила (обычаи, традиции, общественное мнение и т. д.), которая побуждала бы, поощряла граждан к осуществлению контрольной деятельности. Таким образом, в силу указанных причин субъективная заинтересованность отдельного гражданина в осуществлении контроля за органами и должностными лицами местного самоуправления отсутствует или, в лучшем случае, существенно ослаблена.
Следующий фактор, от которого зависит влияние членов территориальной громады на органы местного самоуправления - возможность получения объективной информации о результатах их деятельности и ее оценка. В этом направлении также есть несколько препятствий: во-первых, качества коллективного блага могут проявляться в течение длительного времени, во-вторых, оценка коллективного блага требует соответствующей квалификации и уровня знаний специалиста (в отдельных случаях эксперта), в-третьих, существуют сложности в оценке альтернативных возможностей (то есть, если бы действовали иначе, то получили бы лучшие результаты), такая работа требует специальной аналитической работы, для отдельного гражданина это сложно и дорого, в-четвертых, получение объективной, полной информации часто требует дополнительных расходов, граждане, как правило, не соглашаются их нести, поэтому главным источником информации о деятельности властных субъектов для них является непосредственно орган или должностное лицо, которые не всегда заинтересованы предоставить достоверную информацию о результатах своей деятельности, в-пятых, так как коллективное благо есть результатом работы системы органов местного самоуправления, то часто сложно оценить вклад отдельного органа, должностного лица в его создание.
Приведенное выше свидетельствует, что надеяться на резкую активизацию индивидуального контроля членов территориальной громады за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления бесполезно. На самом деле это под силу только объединениям граждан, другим институтам гражданского общества. При этом у каждого из них может быть своя заинтересованность в осуществлении контроля в сфере местного самоуправления и готовность нести соответствующие расходы, связанные с ней.
Политические партии готовы занимать активную позицию, контролировать органы власти и нести соответствующие расходы, чтобы на следующих выборах получить голоса избирателей, а также для недопущения незаконного обогащения и усиления конкурентов. Общественные организации, осуществляя контроль в сфере местного самоуправления, в случае неэффективного использования средств или нерезультативных действий властных субъектов могут апеллировать к обществу, что заставит органы и должностные лица местного самоуправления в будущем консультироваться с ними. Таким образом, общественные организации имеют возможность влиять на формирование местной политики в той или иной сфере.
Среди других форм коллективного массового обсуждения вопросов государственной и общественной жизни, в том числе и в аспекте осуществления общественного контроля, следует назвать съезды и конференции общественных организаций, общественные форумы и слеты, в которых сочетаются черты непосредственной и представительной демократии. Однако больше на общественный контроль ориентирована другая разновидность собрания граждан - митинги, демонстрации, пикетирования, которые используются или как средства поддержки, или как средства давления на органы власти, в частности, местного самоуправления, с целью заставить их принять определенные решения [6, с. 271].
Итак, общественный контроль в сфере местного самоуправления может быть эффективным при следующих условиях: а) субъективная заинтересованность в осуществлении контроля (выгоды от контроля должны превышать расходы, связанные с его осуществлением); б) наличие у субъекта контроля соответствующего уровня знаний, внутренней организации, обеспечивающей его способность к выполнению этой функции (такую способность имеют даже не все объединения граждан); в) возможность получения объективной информации о результатах деятельности органов местного самоуправления и ее объективная оценка.
К формам осуществления общественного контроля специалисты относят социологические и статистические исследования, общественные слушания, общественную экспертизу актов органов публичной власти и их проектов, публикации в прессе, выпуски на радио, телевидение, обнародования в сети Интернет; общественную экспертизу, участие общественности в работе коллегиальных органов власти, проверку деятельности любой организации или ответственного лица, анализ обращений граждан, результатов деятельности и т. п. [1, с. 114]. Названные формы имеют важное значение для организации общественного контроля, однако они, прежде всего, направлены на сбор информации и ее оценку, что само по себе еще не является полноценным контролем.
Становление и развитие общественного контроля в значительной степени зависит от возможностей воздействия на органы и должностных лиц местного самоуправления по результатам контрольной деятельности. Если отсутствует реакция относительно выявленных недостатков, даже в самых ярых опускаются руки. Влияние субъектов общественного контроля на органы и должностных лиц местного самоуправления возможно в следующих формах: а) общественное мнение; б) признание в судебном порядке решений, действий или бездействия органов, должностных лиц незаконными; в) способность к индивидуальным или коллективным действиям протестного характера с целью защиты собственных интересов; г) агитация "за" или "против" для получения голосов избирателей на выборах, местном референдуме для отзыва депутата местного совета. К сожалению, ни одна из названных форм в современных условиях развития нашей государственности не является действенной и самодостаточной, а их реальный результат возможен лишь при условии их сочетания.