Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)
Kutafin Moscow State Law University
Общая характеристика правового положения сторон административного судопроизводства
Соловьёв Андрей Александрович, доктор юридических наук профессор, профессор, Московский педагогический государственный университет (МПГУ), заместитель председателя, Арбитражный суд Московской области
Solovyev Andrey Aleksandrovich Doctor of Law Deputy President of the Commercial Court of Moscow region, Doctor of Law, Professor at, Professor at Moscow State Pedagogical University sportlaw2014@rambler.ru
107053, Россия, г. Москва, проспект Академика Сахарова, 18 07-05-2018
107053, Russia, g. Moscow, Prospekt Akademika Sakharova, 18
Аннотация
Статья посвящена изучению вопросов, связанных с правовым статусом сторон в административном судебном процессе. Актуальность такого рода исследований, в первую очередь, обусловлена появлением в системе отечественного законодательства нового кодифицированного процессуального нормативного правового акта - Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В процессе подготовки статьи с целью получения наиболее достоверных научных результатов были использованы как общенаучные (диалектический, системный, анализ, синтез, аналогия, конкретизация, обобщение), так и специальные юридические методы (формально-юридический, сравнительно-правовой). При этом автор дает общую характеристику правовому положению различных участников административного производства, подробно останавливаясь на его сторонах (административном истце и административном ответчике), рассматривает их основные процессуальные права и обязанности, анализирует процессуальные институты замены ненадлежащего административного ответчика и процессуального правопреемства. В заключении делается вывод о том, что особенности правового статуса сторон в административном судебном процессе обусловлены спецификой данного вида судопроизводства, и в первую очередь, его направленностью на защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Ключевые слова: административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства, участники административного судопроизводства, стороны, административный истец, административный ответчик, процессуальные права, процессуальные обязанности, замена ненадлежащего ответчика, процессуальное правопреемство
Abstract
The article is devoted to the legal status of parties participating in administrative legal proceedings. The rationale of this kind of research is defined, firstly, by the appearance of a new codified procedural legal act, The Administrative Court Procedure Code, in Russia. To obtain validate results in the course of his research, Soloviev has used both general research methods (dialectical method, systems approach, analysis, synthesis, analogy, specification, and generalization) and special research methods (formal law and comparative law methods). The author of the article gives a general description of the legal status of different participants in administrative legal proceedings, focuses on the parties thereto (administrative prosecutor and administrative defendant), studies their basic procedural rights and obligations, and analyzes procedural institutions of replacing an improper administrative denendant and procedural legal succession. As a result, the author concludes that particularities of the legal status of administrative legal proceeding parties are conditioned by specific features of this kind of legal proceedings, first of all, their being oriented at the defense of violated or contested rights, freedoms or legal interests of citizens and organisations in the sphere of administrative or other public legal relationships.
Keywords: procedural legal succession, replacement of an improper defendant, procedural obligations, procedural rights, administrative defendant, administrative prosecutor, parties, participants of administrative legal proceedings, Administrative Court Procedure Code, administrative legal proceedings
Продолжая исследование правовых институтов вступившего в силу 15 сентября 2015 года Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ, Кодекс) [4-8], рассмотрим правовой статус отдельных участников административного судебного процесса.
Административное судопроизводство так же, как и любой другой вид судебного процесса, определяет круг его участников, которые наделены соответствующими процессуальными правами и обязанностями, выполняют определенные в законе функции и несут предусмотренную законом юридическую ответственность[2].
Участников административного судопроизводства в самом общем виде можно разделить на две группы.
В первую входят те, кто имеет самостоятельный юридический интерес к исходу рассматриваемого судом дела (лица, участвующие в деле). Таковыми в соответствии со статьей 37 КАС РФ являются стороны, заинтересованные лица, прокурор, а также органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.
Ко второй группе относятся субъекты, которые хотя и не имеют самостоятельной юридической заинтересованности в исходе дела, непосредственно оказывают содействие в отправлении правосудия при рассмотрении административных дел. Их именуют «иные участники судебного процесса» и статья 48 КАС РФ относит к числу таковых представителей и лиц, содействующих осуществлению правосудия (эксперта, специалиста, свидетеля, переводчика, секретаря судебного заседания).
Итак, ключевым элементом правового положения лиц, участвующих в деле, является наличие у них юридической заинтересованности в исходе административного дела (хотя данное свойство имеет определенную специфику, применительно к прокурору, а также органам, организациям и лицам, обращающимся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц). Кроме того, они от своего имени совершают все процессуальные действия, посредством которых могут непосредственно влиять на развитие административного судебного процесса (вправе активно участвовать при рассмотрении судом различных вопросов связанных с применением норм как материального, так и процессуального права в связи с рассмотрением соответствующего дела). Такого рода действия составляют содержание принципа диспозитивности.
Соответственно, лица, участвующие в деле, традиционно обладают весьма широким объемом процессуальных прав, открытый перечень которых содержится в части 1 статьи 45 КАС РФ.
Кроме того, КАС РФ содержит отдельные предписания, связанные с применением электронных документов в деятельности органов судебной власти (части 2 и 4 статьи 45).
Особую группу процессуальных прав лиц, участвующих в деле, в административном процессе занимают так называемые распорядительные права сторон (распорядительные действия), закрепленные в статье 46 КАС РФ.
На лиц, участвующих в деле, законом также возлагаются и определенные обязанности.
Прежде всего, они должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами (часть 6 статьи 45 КАС РФ). Поскольку категория добросовестности является оценочной, законодатель в части 7 статьи 45 КАС РФ приводит отдельные примеры, недобросовестного поведения, каковыми является: недобросовестное заявление неосновательного административного иска, противодействие, в том числе систематическое, лиц, участвующих в деле, правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела, а также злоупотребление процессуальными правами в иных формах (перечень открыт). административный процессуальный правовой
Такое недобросовестное поведение влечет за собой наступление для нарушителей последствий, предусмотренных Кодексом (например, уменьшение истцом размера исковых требований в результате получения при рассмотрении дела доказательств явной необоснованности этого размера может быть признано судом злоупотреблением процессуальными правами и повлечь отказ в признании понесенных истцом судебных издержек необходимыми полностью или в части; суд вправе отнести судебные издержки на лицо, злоупотребившее своими процессуальными правами и не выполнившее своих процессуальных обязанностей, либо не признать понесенные им судебные издержки необходимыми, если это привело к срыву судебного заседания, затягиванию судебного процесса, воспрепятствованию рассмотрению дела и принятию итогового судебного акта (пункты 22 и 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21.01.2016 № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»).
Процессуальные обязанности, которые несут лица, участвующие в деле (часть 8 статьи 45 КАС РФ), подразделяются на две группы:
- предусмотренные Кодексом (например, лица, участвующие в деле, обязаны сообщить суду о перемене своего адреса во время производства по административному делу (статья 101), лица, участвующие в деле, обязаны до начала судебного заседания известить суд о невозможности явки в судебное заседание и причинах неявки (часть 2 статьи 150)).
- возложенные судом в соответствии с Кодексом (например, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, принявших оспариваемое решение либо совершивших оспариваемое действие (бездействие), и, в случае их неявки, наложить судебный штраф (часть 7 статьи 226)).
Неисполнение процессуальных обязанностей лицами, участвующими в деле, влечет за собой наступление для этих лиц последствий, предусмотренных Кодексом (часть 8 статьи 45). Такого рода последствия могут выражаться в виде применения мер процессуального принуждения (глава 11), либо иным образом влиять на процессуальные права лиц, участвующих в деле (часть 2 статьи 130, часть 7 статьи 150).
В настоящей статье дадим общую характеристику правового положения сторон в административном судебном процессе, понимая, что все процессуальные особенности являются следствием и отражением особенностей материально-правового характера, а они, в свою очередь, детерминированы особенностями реализуемого субъектами права своего легального (правового) статуса [2].
Говоря о сторонах в административном деле, отметим, что таковыми являются административный истец и административный ответчик (часть 1 статьи 38 КАС РФ). Эти субъекты имеют противоположные интересы и прибегают к судебному способу разрешения правового конфликта. Их особое наименование также является одним из отличий Кодекса административного судопроизводства от Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов (далее, соответственно, ГПК РФ и АПК РФ).
Под административным истцом (часть 2 статьи 38 Кодекса) понимается:
- лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов;
- лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином;
- прокурор (что является процессуальной новеллой);
- орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.
Применительно к двум последним категориям административных истцов необходимо отметить, что они выступают от своего имени, но в защиту чужих интересов, реализуя тем самым возложенные на них публично-правовые функции и обладая, как и в рамках гражданского судопроизводства, процессуально-правовой заинтересованностью (так называемые «процессуальные истцы»).
Кроме того, исходя из положений части 3 статьи 38 КАС РФ административных истцов можно подразделить на две группы:
- субъекты, обладающие таким статусом без специального указания в Кодексе: граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами;
- субъекты, для наделения которых таким статусом необходимо прямое указание в КАС: органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица (например, по делам, указанным в главах 21-25 и 27-32 Кодекса).
Административный ответчик - это лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд (часть 4 статьи 38 КАС).
С учетом принципа диспозитивности ответчик по общему правилу определяется по указанию административного истца, содержащемуся в административном исковом заявлении.
В качестве исключений можно указать процессуальную возможность замены ненадлежащего административного ответчика, привлечения второго административного ответчика (статья 43 КАС), а также привлечения административного соответчика к участию в деле по инициативе суда (часть 5 статьи 41 КАС).
В части 5 статьи 48, также как и в части 3 статьи 38 Кодекса выделяются две группы административных ответчиков:
- органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие;
- субъекты, для наделения которых таким статусом необходимо прямое указание в Кодексе: граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях (например, по делам, указанным в главах 28-32).
Говоря о распорядительных правах сторон, закрепленных в статье 46 КАС РФ, следует, особо отметить, что, во-первых, стороны обладают всеми общими правами лиц, участвующих в деле (статья 45), тогда как распорядительные права в полном объеме есть только у сторон и, во-вторых, реализация распорядительных прав может оказать существенное влияние на исход судебного процесса.