В 2016 году Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев предлагал законодательно разрешить председателю Верховного Суда Российской Федерации и его заместителям инициировать возбуждение надзорного производства в случаях «нарушения фундаментальных принципов правосудия», когда оно очевидно, но жалоб от сторон не поступало. В качестве примера приводилась ситуация, возникшая в Верховном Суде Российской Федерации, куда неоднократно обращалась мать одного из осужденных, добиваясь отмены приговора, вынесенного сыну. Ее заявления не принимались к производству, поскольку ни представления от прокурора, ни жалоб от самого заключенного в суд не поступало, не давал он матери и поручения представлять его интересы.
Существенным потенциалом для защиты прав граждан обладает и институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) [3, с. 400 - 421; 9].
В соответствии со статьей 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный наделен правами по обращению:
1) в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле;
2) в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, их должностных лиц, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
3) в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи.
Деятельность Уполномоченного по защите прав граждан имеет резервы для дальнейшего совершенствования.
В частности, в докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2020 год отмечается, что эффективность деятельности могла бы быть выше, если бы в полной мере реализовывался весь правовой инструментарий Уполномоченного. Планируется, в частности, более широко использовать право обращения в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в т.ч. неограниченного круга лиц) и в Конституционный Суд Российской Федерации - с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным в конкретном деле.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации с 1999 по 2016 год по обращениям Уполномоченного вынес 46 решений: 1 - в 1999 году, 1 - в 2001 году, 1 - в 2002 году, 2 - в 2003 году,
5 -в 2004 году, 4 - в 2005 году, 6 - в 2006 году,
2 -в 2007 году, 2 - в 2008 году, 5 - в 2009 году,
3 -в 2010 году, 6 - в 2011 году, 3 - в 2012 году,
1 -в 2013 году, 3 - в 2014 году, 1 - в 2016 году.
С 2017 года Уполномоченный в Конституционный Суд Российской Федерации не обращался. Для сравнения - всего за 1999 - 2014 гг. Конституционный Суд Российской Федерации вынес 24 763 решения.
В Верховный Суд Российской Федерации за 2021 год от Уполномоченного поступило 6 обращений, при этом за 2013 год поступило 71 обращение, в 2015 году - 49 обращений, в 2016 году - 92 обращения, в 2020 году - 7 обращений.
В судах общей юрисдикции в 2016 году представители Уполномоченного приняли участие в 42 заседаниях: 31 заседание по гражданским делам; 5 заседаний в связи с административным исковым заявлением; 6 заседаний в порядке надзора. В 2020 году представители Уполномоченного приняли участие в 15 заседаниях.
Кроме того, в Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 9 ноября 2020 г. № 6-ФКЗ) не вносились изменения в целях его согласования с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 1 июля 2021 г. № 1-ФКЗ), УПК РФ, ГПК РФ и КАС РФ.
В частности, пункт 5 части 1 статьи 29 Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не согласован с главой XII Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» об условиях подачи Уполномоченным жалобы в интересах обратившихся к нему граждан и юридических лиц на нарушение их конституционных прав и свобод.
Пунктом 3 части 1 статьи 29 Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусмотрено право Уполномоченного обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке только вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи. Процессуальные кодексы с момента их вступления в силу (УПК РФ с 1 июля 2002 года, ГПК РФ с 1 февраля 2003 года, КАС РФ с 15 сентября 2015 года) предусматривают возможность обжалования Уполномоченным и не вступивших в законную силу судебных актов. Положений о возможности обращения в суд или прокуратуру по не вступившему в законную силу судебному акту Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не содержит, что следует рассматривать в качестве пробела, требующего устранения.
Исходя из вышеизложенного, дальнейшее совершенствование деятельности Уполномоченного возможно по следующим основным направлениям:
1. С учетом важности решений Конституционного Суда Российской Федерации и необходимости представления интересов не только заявителя, но и обеспечения прав человека и общества в целом предлагается рассмотреть возможность постоянного участия в процессе по делу представителя Уполномоченного на уровне заместителя руководителя Аппарата Уполномоченного, за которым будет на постоянной основе закреплена данная функция.
Так, в 2017 - 2019 гг. представитель Уполномоченного, согласно информации, размещенной в СПС «КонсультантПлюс», приглашался в Конституционный Суд Российской Федерации только по 3 делам (постановления от 10 февраля 2017 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 2121 УК РФ в связи с жалобой гражданина И.И. Дадина», от 7 марта 2017 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части третьей статьи 81 и статьи 4016 УПК РФ в связи с жалобами гражданина А.Е. Певзнера» и от 14 ноября 2019 г. № 35-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в связи с жалобой гражданки О.В. Гламоздиновой»).
В 2020 - 2021 гг. слушания по делу были ограничены в связи с новой коронавирусной инфекцией.
Между тем участие представителя Уполномоченного в конституционном судопроизводстве может сыграть значительную роль в защите конституционных прав человека в нашей стране. В этих целях предлагается в статью 52 «Участники процесса» Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» внести соответствующие изменения либо включить представителя Уполномоченного в состав постоянно приглашаемых лиц для дачи заключения по делу (как представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации или Минюста России).
Также необходимо активное участие Уполномоченного в процедуре разрешения дел без проведения слушания (статья 471 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») путем видео-конференц-связи и дачи заключения по делу.
2. УПК РФ, ГПК РФ и КАС РФ установлены сроки подачи апелляционных и кассационных жалоб в вышестоящие суды.
Учитывая, что для обращения Уполномоченного в суды с жалобами от имени гражданина требуется дополнительное время, связанное с получением от гражданина ходатайства об этом и правовым анализом возникшего спора, возможно установление более длительного срока на подачу апелляционных и кассационных жалоб от имени Уполномоченного в защиту обратившегося к нему гражданина.
В связи с этим в статьях 3894 УПК РФ, 321 ГПК РФ и 298 КАС РФ, регулирующих сроки подачи апелляционных жалоб, и в статьях 4013 УПК РФ, 3761 и 3903 ГПК РФ и 318 КАС РФ, регулирующих сроки подачи кассационных жалоб, целесообразно предусмотреть более длительные по сравнению с обычным порядком сроки подачи апелляционных и кассационных жалоб Уполномоченным в защиту обратившихся к нему граждан.
3. Предлагается рассмотреть возможность обязательного участия представителя Уполномоченного при подготовке проектов постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики.
Данное участие может выражаться в запрашивании позиции Уполномоченного, приглашении его представителя в обсуждение проекта постановления на заседании Пленума Верховного Суда Российской Федерации; участии представителей в заседаниях рабочих групп по подготовке проекта постановления.
Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации оказывают существенное влияние на практику применения правовых норм. Однако не во всех случаях представители Уполномоченного приглашаются для подготовки проекта постановления.
Целесообразно расширить участие представителя Уполномоченного в подготовке проектов постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, так как он обладает информацией о практике применения правовых норм, в том числе и в судах.
В этих целях предлагается в статью 5 «Пленум Верховного Суда Российской Федерации» Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» внести соответствующие изменения.
4. Предлагается активизировать использование Уполномоченным права обращаться с административным иском о признании недействующим нормативного правового акта в случае установления при рассмотрении поступившей к нему жалобы нарушения прав граждан (пункт 1 части 1 статьи 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
Нормативные правовые акты затрагивают права неограниченного круга лиц, в связи с этим данная работа имеет большое значение для восстановления прав граждан и совершенствования правового регулирования.
В то же время в статье 208 КАС РФ Уполномоченный среди перечня лиц, пользующихся правом предъявления административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим, непосредственно не поименован.
В этих целях предлагается в статью 208 «Предъявление административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим» КАС РФ внести соответствующие изменения.
Существенное значение в вопросе защиты прав граждан имеет Комитет по правам человека Организации Объединенных Наций, который действует на основании Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и представляет собой орган, состоящий из 18 независимых экспертов, который контролирует исполнение государствами их международных обязательств, предусматриваемых названным Пактом [1, с. 430 - 432].
При этом от Комитета по правам человека ООН следует отличать Совет по правам человека ООН. Совет по правам человека ООН создан на основании резолюции Генеральной Ассамблеей ООН № 60/251, принятой 15 марта 2006 года, и является совещательным органом при ООН, в функции которого входит разработка предложений и рекомендаций, докладов относительно международно-правовой регламентации прав человека, защиты меньшинств, предупреждения дискриминации по признакам пола, расы, языка и религии, других вопросов прав человека. Правительства и неправительственные организации представляют Совету по его запросам информацию о нарушениях прав человека. 7 апреля 2022 года Генеральная Ассамблея ООН приостановила членство России в Совете по правам человека ООН. В тот же день 7 апреля 2022 года Российская Федерация приняла решение о досрочном прекращении своих полномочий члена Совета ООН по правам человека (аналогичное решение ранее - 19 июня 2018 года - принималось США из-за расхождения с позицией Совета). Прекращение участия Российской Федерации в деятельности Совета по правам человека ООН не отменяет юрисдикции Комитета по правам человека ООН в отношении Российской Федерации как члена ООН и не влияет на право российских граждан на подачу соответствующих жалоб.
Комитет по правам человека ООН осуществляет рассмотрение периодических докладов, представляемых государствами - участниками Пакта, о соблюдении прав и свобод, гарантируемых этим международным договором. По результатам исследования доклада Комитет высказывает соответствующему государству свою обеспокоенность и рекомендации, касающиеся защиты прав и свобод человека, в форме заключительных замечаний.
Кроме того, согласно Факультативному протоколу к Пакту от 16 декабря 1966 г., Комитет наделяется компетенцией принимать от индивидуальных лиц жалобы, если указанные лица полагают, что государство - участник Пакта нарушило их права и свободы.
Сложившаяся в деятельности Комитета по правам человека по рассмотрению индивидуальных сообщений практика свидетельствует, что в случае установления нарушений он в своих соображениях предлагает соответствующему государству обеспечить лицу, признанному жертвой нарушения какого-либо из прав, изложенных в Международном пакте о гражданских и политических правах, какие-либо эффективные средства правовой защиты (выплатить надлежащую компенсацию, провести повторное судебное разбирательство, немедленно освободить лицо, признанное жертвой, из-под стражи и др.).