Сложно понять, является ли включение указанного расходного обязательства в реестр намеренным действием или ошибкой, но приведенный пример ярко иллюстрирует, что существующее бюджетное законодательство, дающее достаточно широкое определение понятия «расходное обязательство» и не содержащее требований к законам и иным нормативным правовым актам, в результате принятия которых возникают расходные обязательства, способствует возможным ошибкам и злоупотреблениям.
Подобные факты фиксируются Счетной палатой РФ при проведении предварительного аудита федерального бюджета О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 13 окт. 2020 г. № 52К)) : заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона (1425)..
Тем не менее БК РФ конкретизирует в ст. 8486 акты, в результате принятия которых возникают расходные обязательства. При этом такая конкретизация главным образом проводится по уровню бюджета, соответственно, выделяются расходные обязательства Российской Федерации, расходные обязательства субъекта РФ и расходные обязательства муниципального образования.
Из указанных положений БК РФ следует, что расходные обязательства на каждом уровне могут возникать исключительно в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов соответствующего уровня.
Так, например, ст. 85 БК РФ указывает, что для возникновения расходного обязательства субъекта РФ требуется принятие законов или иных нормативных правовых актов субъекта РФ. Возникновение расходных обязательств субъекта РФ в результате принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации БК РФ не допускает.
Часть 3 ст. 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации : федер. закон от 21 дек. 2021 г. № 414- ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2021. № 52 (ч. I). Ст. 8973. закрепляет, что федеральные законы, принимаемые по вопросам осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не могут включать в себя положения, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта РФ (за исключением прямо поименованных вопросов).
Вместе с тем на сегодняшний момент существует целый ряд федеральных законов, напрямую устанавливающих обязанности осуществить расходы из бюджета субъекта РФ. К таким случаям относятся, например, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», которым установлено, что за счет средств бюджета субъекта РФ производится выплата пособия на ребенка (ст. 7, 16), Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей : федер. закон от 21 дек. 1996 г. № 159-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 52. Ст. 5880., который закрепляет обязанность предоставления за счет средств бюджета субъекта РФ ряда натуральных благ, денежных пособий, а также предусматривает формирование специализированного жилищного фонда, находящегося в собственности субъекта РФ (ст. 5). К подобным примерам можно отнести также Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, которым предусмотрена обязанность установления системы межмуниципальных маршрутов пассажирского транспорта с заключением государственных контрактов с перевозчиками за счет средств бюджета субъекта РФ.
Приведенные примеры показывают, что в ряде случаев расходы бюджетов субъектов Российской Федерации фактически обусловливаются федеральными нормативными правовыми актами, а не актами субъектов РФ. Аналогичные примеры можно привести в отношении расходов местных бюджетов, например обязанности формирования за счет местного бюджета муниципального жилищного фонда социального использования для предоставления жилых помещений нуждающимся гражданам по договорам социального найма (ст. 14, 19 Жилищного кодекса РФ Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2015. № 29, ч. 1. Ст. 4346. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. № 188-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 1, ч. 1. Ст. 14.), обязанности создания резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера : федер. закон от 21 дек. 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 30.12.2021) // Собр. законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3648.). Соответственно, расходы местных бюджетов в некоторых случаях обусловливаются также федеральными законами, а не муниципальными нормативными правовыми актами, как того требует ст. 86 БК РФ.
Отдельно следует выделить случаи возникновения расходных обязательств субъектов РФ, связанных с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Российской Федерации, а также случаи возникновения расходных обязательств муниципальных образований, связанных с осуществлением переданных им отдельных государственных полномочий. В этом случае обязанность предоставить средства бюджета не только обусловливается, но и напрямую предусматривается в «вышестоящих» нормативных актах.
Например, абз. 6 ст. 4 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» предусматривает передачу органам государственной власти субъектов РФ для осуществления полномочий Российской Федерации по выплате пособия по беременности и родам, единовременного пособия при рождении ребенка, ежемесячного пособия по уходу за ребенком женщинам, уволенным в период беременности, отпуска по беременности и родам, и лицам, уволенным в период отпуска по уходу за ребенком в связи с ликвидацией организаций, прекращением физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, прекращением полномочий нотариусами, занимающимися частной практикой, и прекращением статуса адвоката, а также в связи с прекращением деятельности иными физическими лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, единовременного пособия при рождении ребенка и ежемесячного пособия по уходу за ребенком лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, в том числе обучающимся по очной форме обучения в профессиональных образовательных организациях, образовательных организациях высшего образования, образовательных организациях дополнительного профессионального образования и научных организациях. При этом непосредственно в указанном федеральном законе определены категории граждан, имеющих право на получение соответствующих средств бюджета в качестве соответствующего пособия, а также предусмотрены конкретные размеры пособий.
Закон Иркутской области от 10 декабря 2007 г. № 116-оз «О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг» О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг : закон Иркутской области от 10 дек. 2007 г. № 116-оз // Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2007. № 36, т. 1. предусмотрел передачу органам местного самоуправления государственных полномочий по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. При этом ст. 159 Жилищного кодекса РФ предусмотрены категории граждан, имеющих право на получение средств бюджета в качестве указанных субсидий, а Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных ус- луг»1 установлен порядок определения размера указанных субсидий.
В связи с этим представляется оправданным сделать вывод, что в законодательной практике обязанность предоставить средства из бюджета может быть обусловлена как нормативным правовым актом соответствующего уровня, так и «вышестоящими» нормативными правовыми актами.
Из статей 65, 83, 87 БК РФ следует, что к моменту принятия закона (решения) о бюджете соответствующие правовые основания возникновения расходного обязательства должны быть включены в реестр расходных обязательств. Таким образом, из буквального смысла указанных положений бюджетного законодательства следует, что закон (решение) о бюджете не может сам по себе являться нормативным правовым актом, в результате принятия которого возникает расходное обязательство. Такой позиции придерживается Контрольно-счетная палата Иркутской области, которая указывала на недопустимость включения в проект закона Иркутской области об областном бюджете расходов при отсутствии нормативного правового акта по установлению расходного обязательства О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг : постановление Правительства РФ от 14 дек. 2005 г. № 761 // Собр. законодательства РФ. 2005. № 51. Ст. 5547. Информация по результатам проведенной экспертизы проекта закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов» (ПЗ-620) // Контрольно-счетная палата Иркутской области. URL: http://irksp.ru/?page_ id=10063.
В связи с этим на практике возникает парадоксальная ситуация - обязанность предоставить физическому или юридическому лицу денежные средства из бюджета субъекта РФ (местного бюджета) уже закреплена в федеральном законодательстве, но предусмотреть эти расходы в бюджете субъекта РФ (местном бюджете) без принятия нормативного правового акта соответствующего уровня невозможно, поскольку это будет нарушать БК РФ.
На практике это влечет необходимость принятия на уровне субъекта РФ (муниципального образования) самостоятельных нормативных правовых актов об установлении соответствующих расходных обязательств, которые, однако, фактически не имеют своего предмета правового регулирования, а лишь констатируют возникшую обязанность данного публично-правового субъекта произвести определенные расходы.
В качестве примера можно привести приказ министерства социального развития, опеки и попечительства Иркутской области от 27 августа 2014 г. № 128-мпр «Об отдельных вопросах реализации министерством социального развития, опеки и попечительства Иркутской области отдельных полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти Иркутской области» Об отдельных вопросах реализации министерством социального развития, опеки и попечительства Иркутской области отдельных полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти Иркутской области : приказ Министерства социального развития, опеки и попечительства Иркутской области от 27 авг. 2014 г. № 128-мпр // Областная. 2014. 12 сент., который рассматривается в качестве нормативного правового акта, обусловливающего расходное обязательство Иркутской области по выплате государственных пособий гражданам, имеющим детей, предусмотренных Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
В отдельных случаях в качестве нормативных правовых актов, обусловливающих расходное обязательство субъекта РФ, указываются положения об исполнительных органах государственной власти субъекта Российской ФедерацииРеестр расходных обязательств Иркутской области. URL: https:// irkobl.ru/upload/iblock/5c0/RRO-na-sayt.xlsx, которые фактически не содержат норм, позволяющих определить цель и размер осуществления расходов бюджета.
Обсуждения и заключения
На основании изложенного представляется возможным сделать вывод, что отсутствие в БК РФ положений, которые позволяли бы четко определить, в результате принятия какого закона (иного нормативного правового акта) возникает расходное обязательство, способствует тому, что, как в приведенных выше примерах, в реестры расходных обязательств включаются фактически произвольные нормативные правовые акты либо нормативные правовые акты, которые сами по себе не обусловливают обязанность публично-правового субъекта предоставить денежные средства из бюджета физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию или субъекту международного права.
Целесообразно подойти к вопросу регулирования расходных обязательств не с формаль-
ной стороны, определяя уровень нормативных правовых актов, в результате принятия которых они возникают (как это сделано в настоящее время в ст. 84-86 БК РФ), а сформулировав требования к содержанию таких нормативных правовых актов.
Для обсуждения выносятся предложения о закреплении требований к содержанию нормативных правовых актов, в результате принятия которых возникают расходные обязательства:
должна быть закреплена обязанность финансового обеспечения конкретно определенных публичных потребностей;
должны содержаться положения, определяющие или позволяющие определить размер средств, подлежащих предоставлению из бюджета конкретному физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права (в том числе путем отсылки к другим нормативным правовым актам или оформляемым в установленном порядке решениям о размере средств, например к методикам определения размера субвенций, субсидий, к законодательству о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, к договорам или решениям субъектов международного права и т. п.);
с учетом требований бюджетного законодательства должна быть определена форма соответствующих расходов (в соответствии с действующим бюджетным законодательством - форма бюджетных ассигнований), позволяющая определить механизм и порядок предоставления средств из бюджета.