Байкальский государственный университет
Об отдельных вопросах возникновения расходных обязательств в российской федерации: правовые аспекты
Хаитов Г.А.
г. Иркутск, Россия
Аннотация
Установлено, что закрепленное в Российской Федерации на законодательном уровне определение понятия «расходы бюджета» не позволяет точно установить его суть и важные признаки, однако более глубокое понимание сущности расходов бюджета имеет не только теоретическую, но и практическую актуальность. Исследуется понятие «расходное обязательство» как один из сущностных элементов деятельности публичных органов, связанной с расходами бюджета, который характеризует основание возникновения расходов бюджета. Акцент в исследовании сделан на изучении законов и иных нормативных правовых актов как основаниях возникновения расходных обязательств, поскольку из содержания Бюджетного кодекса РФ не представляется возможным установить, что должен содержать закон (иной нормативный правовой акт), чтобы в результате его принятия возникло расходное обязательство. Сделан вывод о том, что недостаточное правовое регулирование этого вопроса порождает на практике сложности, примеры которых приведены в статье. В частности, иллюстрируются проблемы, касающиеся разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями при принятии законов и иных нормативных правовых актов, обусловливающих необходимость осуществления расходов бюджетов различного уровня. Отдельно выделяются проблемы осуществления бюджетных расходов при реализации переданных полномочий. По итогам исследования указанных в статье проблем предлагается дискуссия по вопросу определения требований к законам и иным нормативным правовым актам, в результате принятия которых возникают расходные обязательства, формулируются предложения по установлению таких требований. Также предложено обсудить вопрос легализации сложившейся практики фактического установления расходных обязательств нормативными правовыми актами вышестоящего уровня.
Ключевые слова: бюджетное право, бюджетное законодательство, бюджетные отношения, расходы бюджета, расходные обязательства.
Abstract
CERTAIN ISSUES OF EXPENDITURE OBLIGATIONS IN THE RUSSIAN FEDERATION: LEGAL ASPECTS
Khaitov G. A.
Baikal State University, Irkutsk, Russian Federation
The definition of the concept of “budget expenditures” fixed in the Russian legislation does not allow to accurately establish its essence and important features. A deeper understanding of the budget expenditures has both theoretical and practical importance. The article treats “expenditure obligation” as one of the essential elements of the activities of government bodies related to budget expenditures, which characterizes the basis of budget expenditures. The emphasis in the study is made on the consideration of laws and other regulatory legal acts as the basis of expenditure obligations, because Budget Code of the Russian Federation does not make possible to determine what clauses a law or other regulatory legal act should provide in order to create a new expenditure obligation. The article presents the examples of such a difficulty raised by insufficient legal regulation. In particular, there are issues in adoption of laws or other regulatory acts which provide for the budget expenditures taking proper account of the delimitation of powers between the Russian Federation, the subjects of the Russian Federation and municipalities. Issues of budget expenditures aimed to fund the powers transferred from another authority are also illustrated. Based on the results of the study, the article proposes a discussion on the requirements the laws and other regulatory legal acts providing for budget expenditures should meet. The author also suggests to discuss the necessity to legalize the de facto provisions for budget expenditures in regulatory legal acts of a higher level.
Keywords: budget law, budget legislation, budget relations; budget expenditures, expenditure obligations.
Введение
Расходы бюджета обусловливаются государственными потребностями или потребностями муниципального сообщества [7, с. 8], именно за счет средств бюджета реализуется основная масса функций по управлению обществом и обеспечению его жизнедеятельности [5, с. 72]. Кроме того, расходы как одно из направлений финансовой деятельности государства неотделимы от другой стороны финансовой деятельности - собирания денежных фондов публичных образований [8, с. 232]. Прежде чем принимать решения о собирании государственных доходов, устанавливать систему налогов, сборов и иных фискальных платежей (устанавливать новые платежи, отменять либо изменять существующие), следует определить, какие издержки должно понести государство при решении поставленных перед ним задач [1, с. 11-12]. Таким образом, необходимость совершения расходов порождает необходимость получения доходов и обосновывает их размер, что в итоге отражается на налоговой и денежно-кредитной политике государства.
Соответственно, правильное, своевременное и качественное расходование денежных средств, принадлежащих публичному образованию, аккумулированных в централизованном денежном фонде - бюджете, играет важную роль во всех сферах жизни, воздействует на государство и общество не только при решении конкретных задач (финансировании конкретных потребностей), но и сказывается на поведении государства при решении вопросов налогообложения, использования и распоряжения государственным имуществом.
В настоящее время ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. определяет расходы бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.
Представляется, что закрепленное на законодательном уровне определение понятия «расходы бюджета» не позволяет точно установить его суть и важные признаки. Однако, несомненно, более глубокое понимание сущности расходов бюджета имеет не только теоретическую, но и практическую актуальность. Определение в законодательстве указанного понятия исключительно с формальной точки зрения, без выделения сущностных характеристик соответствующей правовой категории, в дальнейшем выражается в отсутствии четких критериев соблюдения принципов бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, это порождает проблемы при квалификации бюджетных правонарушений, а также административных правонарушений и преступлений, предметом которых выступают расходы бюджета.
Как справедливо указывала Н. А. Поветкина, расходы бюджета как денежные средства, выплачиваемые из бюджета, сами по себе не имеют особого значения, поскольку наибольший интерес в целях понимания сущности расходов бюджета представляют те элементы, на основании которых происходят формирование и выплата этих средств [6, с. 66]. В качестве признаков расходов бюджета она выделила их обусловленность публичными функциями государства, обоснованность, эффективность и постоянство (периодичность) расходов, единственная форма расходов - закон о бюджете. При этом главным элементом, на основании которого происходит формирование и выплата средств из бюджета, она выделяла расходные обязательства. Расходные обязательства как диалектическое основание, причину финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления и, следовательно, основание и причину формирования и реализации расходов бюджетов рассматривал также А. В. Голубев [4, с. 12].
В связи с этим представляется важным исследовать понятие «расходное обязательство» как один из сущностных элементов деятельности публичных органов, связанной с расходами бюджета, сосредоточившись на изучении законов и иных нормативных правовых актов как оснований возникновения расходных обязательств.
Материалы и методы исследования
Объектом настоящего исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с осуществлением расходов бюджета. Предметом исследования выступает совокупность правовых норм, регулирующих указанные общественные отношения, в частности раскрывающие понятия «расходы бюджета» и «расходное обязательство».
Помимо положений БК РФ исследованы также нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (далее - субъектов РФ) (конкретно - Иркутской области), развивающие положения БК РФ. Проанализирована судебная, а также правотворческая и правоприменительная практика в государственных органах Иркутской области. расходный обязательство бюджет полномочие
При проведении исследования использованы общенаучные методы научного познания - анализ и синтез, метод прогнозирования, а также специальный метод науки финансового права - формально-догматический, включающий в себя такие приемы, как описание и анализ финансово-правовых норм и правоотношений, их объяснение и толкование [2, с. 21].
Результаты исследования
Статья 6 БК РФ определяет расходные обязательства как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Статья 65 БК РФ обусловливает формирование расходов бюджета соответствующими расходными обязательствами.
Как следует из приведенных положений законодательства, расходное обязательство характеризует основание возникновения расходов бюджета. При этом необходимость осуществления расходов должна быть выражена в правовой форме - законе, ином нормативном правовом акте, договоре или соглашении.
Этот вывод также следует из правовых позиций Конституционного Суда РФ, который указывал, что предназначение бюджета для финансового обеспечения функций и задач государства и местного самоуправления предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов, а также характер правового регулирования, особенности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в финансово-бюджетной сфере1. Сбалансированное согласование интересов всего общества в публично-правовых отношениях устанавливается в нормативной форме По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия : постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П // Собр. законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2803. По делу о проверке конституционности части 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с жалобой гражданина А. Н. Якимова : постановление Конституционного Суда РФ от 13 мая 2014 г. № 14-П // Собр. законодательства РФ. 2014. № 21. Ст. 2764., т. е. посредством нормативного правового регулирования - принятия нормативных правовых актов, в том числе законов.
Таким образом, особый интерес для изучения в качестве основания возникновения расходного обязательства, на наш взгляд, представляют именно законы и иные нормативные правовые акты. Актуальность исследования этого вопроса подтверждает то, что из содержания БК РФ не представляется возможным установить, что должен содержать закон (иной нормативный правовой акт), чтобы в результате его принятия возникло расходное обязательство.
Недостаточное правовое регулирование этого вопроса порождает на практике проблемы, связанные с определением закона (иного нормативного правового акта) в качестве основания возникновения конкретного расходного обязательства.
Так, анализ реестра расходных обязательств Российской Федерации на 2022 г. и плановый период 2023-2024 гг. Конституционные гарантии: Оказание первичной медико-санитарной помощи // Единый портал бюджетной системы РФ. показал, что в качестве нормативных правовых актов, в результате принятия которых возникли расходные обяза- тельства Статья 87 БК РФ предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, которые представляют собой используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств., рассматриваются как нормативные положения, содержащие конкретные обязанности выплаты денежных средств из бюджета (например, в качестве обоснования расходов на обеспечение мер социальной поддержки ветеранов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, а также по обеспечению их жильем указана ст. 232 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»О ветеранах : федер. закон от 12 янв. 1995 г. № 5-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 168.), так и положения, которые напрямую таких обязанностей не предусматривают (например, в качестве обоснования расходов на обеспечение гарантий социальной защиты судей Конституционного Суда РФ указана ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федераци- и» О Конституционном Суде Российской Федерации : федер. конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447., которой установлены полномочия Конституционного Суда РФ).
Указанное свидетельствует о том, что отсутствие четких критериев отнесения законов и иных нормативных правовых актов к числу актов, в результате принятия которых возникают расходные обязательства, отсутствие требований к содержанию таких актов порождают на практике возможность произвольного включения тех или иных актов в реестр расходных обязательств.
При первом взгляде на реестр расходных обязательств возникают вопросы о законности и адекватности включения в данный реестр некоторых положений. Например, для главного распорядителя средств федерального бюджета - Федерального агентства по недропользованию предусмотрено расходное обязательство «Пособие по беременности и родам», в качестве актов, обосновывающих его возникновение, указаны ст. 361 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» О недрах : закон РФ от 21 февр. 1992 г. № 2395-1 // Собр. законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823., которой регламентируются вопросы государственного геологического изучения недр, и п. 5.5 Положения о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 2931, которым закреплено, что агентство осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание агентства и реализацию возложенных на него функций. При этом важно отметить, что сама по себе обязанность, связанная с выплатой пособия по беременности и родам за счет средств федерального бюджета, предусмотрена Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию : постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 293 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 26. Ст. 2669. О государственных пособиях гражданам, имеющим детей : федер. закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1929. и исключительно при условии выделения средств федерального бюджета федеральным органам исполнительной власти и федеральным государственным органам, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, служба в качестве лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, таможенных органов. Анализ законодательства, определяющего правовой статус Федерального агентства по недропользованию, позволяет сделать вывод, что данное агентство к числу названных выше федеральных органов исполнительной власти не относится.