Государственную Думу с новыми полномочиями, полагаю, не просто следует переизбирать (в чем прав внесший такое предложение депутат Госдумы А.А. Карелин), но избирать нужно по-новому: обеспечив конституционные гарантии организации и проведения свободных выборов (именно такими им по-прежнему предписывает быть ч. 3 ст. 3 Конституции).
Совет Федерации с расширенными полномочиями можно также избирать населением субъектов Российской Федерации - иначе, нежели предписано ст. 85 о формировании верхней палаты. Но став подлинно депутатской палатой, Совет Федерации не должен потерять статус представительства населения регионов и региональных интересов, не должен состоять из политических фракций.
Поправками же сделан шаг в другую сторону. Отныне для кандидатов в сенаторы будет требоваться постоянное проживание не на территории субъекта Российской Федерации, как сегодня требует закон, а на территории Российской Федерации.
Именно такой Совет Федерации получил полномочия не согласовывать, а проводить консультации по кандидатурам глав ведомств силового блока и прокуроров субъектов Российской Федерации. А почему не избираемая населением непосредственно Государственная Дума, которая берет часть ответственности за Правительство при утверждении других министров?
Согласен с сомнениями моего коллеги по Конституционной комиссии Е.А. Данилова: главы силовых ведомств становятся какими-то особыми министрами? Будут министры с различным статусом, согласуемые и утверждаемые? Де-юре будет две категории правительства: силовое под Президентом, остальное - под Председателем Правительства?
Видимо, Президент хочет обезопасить себя от непрохождения кандидатур силового блока в недостаточно надежной, ближе стоящей к народу нижней палате.
На мой взгляд, речь идет не столько о конституционных гарантиях парламентаризма и представительной демократии, сколько об уходе от наследия противостояния 1993 г. между съездом и Президентом Ельциным по вопросу о распределении власти в Конституции. В связи с нынешней формой правления, скорее всего, вспоминать и связывать будут только имя Президента Путина.
20-летие правления В.В. Путина увенчивается принятием путинской редакции Конституции Российской Федерации. В полном соответствии с логикой развития персоналистского политического режима в России (в понимании этого термина членом Конституционного клуба коллегой М.А. Красновым как несбалансированного сосредоточения властных прерогатив, как явных, так и скрытых, в руках института-личности (в российском варианте-Президента России) при формальном сохранении принципов и институтов, свойственных конституционному строю) [3].
Предположу, в чем причины существенного смещения системы сдержек и противовесов в пользу центральной президентской власти. Убираются лазейки для возможной нелояльности государственных органов. Сделаны выводы из прецедентов (казусов) предыдущих лет.
Пример первый. Риск нелояльности Федерального Собрания - казус Государственной Думы при Г.Н. Селезневе в 1999 г. с ее упрямой линией на продвижение ряда законопроектов или выдвижение обвинения Б.Н. Ельцину в совершении им тяжких преступлений как основания для отрешения его от должности Президента.
Прививка сделана через гарантированную сдерживающую роль верхней палаты (какую изначально с 1993 г. и предписала команда Ельцина Совету Федерации). Поправка 2014 г. о представителях Российской Федерации (не более 10% от числа членов Совета Федерации - представителей регионов) не разрушала смысла верхней палаты как палаты регионов в федеративном государстве; повышение числа до 30 в сумме с представителями подчиненных Президенту исполнительных органов субъектов дает как минимум искомое гарантированное большинство. Контроль за одобрением федеральных законов (более половины от общего числа членов верхней палаты) будет обеспечен всегда. Совсем немного усилий, чтобы «добрать» до квалифицированного большинства всего 9 голосов сенаторов от заксобраний регионов. Решение же об импичменте двумя третями от общего числа сенаторов отныне - из области невозможного.
Отметим новое решение проблемы возможного преодоления президентского вето на принятый закон. В этом чисто умозрительном отныне случае Президент запросит формируемый им Конституционный Суд о проверке такого закона на конституционность с предсказуемым результатом.
Пример второй. Казус излишне независимых руководителей Правительства. Нетипичный кейс смены Правительства и проводимого им курса в 1998-1999 гг. связан с деятельностью Е.М. Примакова, Ю.Д. Маслюкова и сотрудничавшего с ними главы Центробанка В.В. Геращенко. Ужаснувшись от достижений «победителей девяносто третьего», на девятом месяце своей работы, в мае 1999 г., они подняли вопрос об итогах приватизации в России и шире - итогах деятельности команды Ельцина. Правительство было уволено на фоне попытки Госдумы добиться импичмента Ельцина и поисков его преемника.
В «новой системе разделения властей» Председателя Правительства можно отстранить от должности без всяких согласований единоличным решением главы государства, несмотря на полномочие Госдумы утверждать кандидатуру того по представлению Президента. Вес расширения полномочий парламента определенно нивелируется.
Пример третий. Казус Конституционного Суда (КС) образца 1993 г. и даже 2003 г. В 2020 г. выстроены условия особых отношений верховной власти с Конституционным Судом. Один из ключей - лояльность и зависимость его Председателя.
На заре становления КС В.Д. Зорькин завоевал репутацию самостоятельного государственного деятеля, активно пытавшегося предотвратить конфликт между ветвями власти в 1992-1993 гг., обеспечил принятие решения Конституционного Суда от 22 сентября 1993 г. о признании действий Б.Н. Ельцина нарушающими 10 статей Конституции, что послужило основанием для отрешения того от должности. В 2003 г. самостоятельное решение судей об избрании председателем КС В.Д. Зорькина стало «щелчком по носу» Администрации Президента, накануне заверявшей судью М.В. Баглая, что того ждет избрание председателем. Тогда, вероятно, и зародилось решение встроить дважды непокорный КС в вертикаль власти.
В судьбе КС Конституционная комиссия приняла самое деятельное участие в 1990-1993 гг., спроектировав статью Конституции, приняв участие в разработке проекта закона РСФСР о Конституционном Суде, делегировав в первый состав половину судей и будущего председателя, сотрудничая в согласовании проекта Конституции [4]. Прежнего Конституционного Суда в сложившейся системе уже не будет никогда. Что лишь подтвердило единодушное Заключение от 16 марта 2020 г., Конституционный Суд в своем Заключении от 16 марта 2020 г. не стал оценивать целесообразность предложений, а пришел к заключению, что порядок вступления в силу ст. 1 Закона о поправке к Конституции соответствует Кон-ституции Российской Федерации; не вступившие в силу положения этого Закона -- положениям глав 1, 2 и 9. Осо-бых мнений по данному заключению никем из судей КС в заседании высказано не было; судья КС РФ К. В. Арановский на заседание не явился. КС РФ -- некогда надежда на-шего конституционного строя -- вступил в противоречие со своей же правовой позицией по делу от 5 ноября 1998 г. о толковании ч. 3 ст. 81 и п.а 3 раздела второго «Заключи-тельные и переходные положения» Конституции РФ. вызвавшее нарекание специалистов. Это потеря для конституционного строя России.
Пример четвертый. Казус нелояльности Счетной палаты. Не вернуть уж тех беспокойных времен, когда бывший народный депутат СССР Ю.Ю. Болдырев в должности заместителя ее председателя портил нервы Администрации Президента. По новой редакции Конституции председатель Счетной палаты будет назначаться решением Совета Федерации по предложению Президента. В проекте Конституционной комиссии предлагалось, что парламент назначает и отзывает председателя и членов Государственной счетной палаты, которая подотчетна ему и независима от органов исполнительной власти. В Конституции 1993 г. удалось отстоять, что Счетную палату образуют Совет Федерации и Государственная Дума. Теперь она будет зависимой от Президента и его Администрации. Со своим статусом парламентского органа финансового контроля Счетная палата вынуждена проститься: налицо отход от изначальной концепции и безусловное ослабление конституционного строя.
Пример пятый. Генеральный прокурор. Президент теперь назначает генерального прокурора РФ по согласованию с Советом Федерации. Чтобы не повторить знаковый кейс генпрокурора Ю.И. Скуратова (в 1994 г. - официального оппонента моей кандидатской диссертации), который в 1998 г. после августовского дефолта начал масштабное расследование деятельности сотен должностных лиц, позже дал ход сведениям генерального прокурора Швейцарии Карлы дель Понте о злоупотреблениях в российской верхушке, сотрудничал с Е.М. Примаковым, но в апреле 1999 г. после известной спецоперации был отстранен от должности.
Вывод таков: «конфликты» между ветвями власти, миражи «двоевластия», даже просто несогласие с генеральной линией со стороны отдельных госорганов системе единовластия не грозят.
Отмечу возрастание внутренней противоречивости Конституции и риск ослабления важнейшей ее функции - быть основным законом прямого действия во всей совокупности его статей. Усиливается противоречие между преамбулой, первыми главами, две из которых - «Основы конституционного строя» и «Права и свободы человека и гражданина» получили гарантии незыблемости, и описанной выше новой конфигурацией государственной власти.
Возрастание имитационности, декоративности норм первых двух глав Конституции чревато дальнейшей ревизией и выхолащиванием духа Конституции. Дух Конституции говорит о свободе и солидарности, правах и ответственности, о народовластии и демократии, федеративном, социальном, правовом государстве с республиканской формой правления.
А практика слишком часто опровергает высшую юридическую силу, прямое действие этих положений и их применение на всей территории России. Положения и механизмы глав 4-7 об устройстве государственной власти словно до сих пор несут на себе печать борьбы Президента и его окружения с первым и последним демократически избранным российским парламентом и Конституционным Судом в 1993 г., с правительством в 1999 г.
Россия увязла в этой борьбе, кажется, весьма плохо завершившейся для судеб нашего конституционного строя.
По итогам конституционной реформы-2020 страна получает новую редакцию Конституции России и совершенно новую правовую и политическую ситуацию. Про принятые изменения Президент Путин сказал, что они оправданы и достаточны. Однако прежние вызовы остались, и к ним добавляются новые риски. Как общество и государство управятся с ними - покажет политическая практика реализации принятых решений.
Список источников
1. Румянцев О.Г. 20-летие Конституции Российской Федерации: уроки истории, перспективы развития. Современный конституционализм: вызовы и перспективы: материалы международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации (Санкт - Петербург, 14-15 ноября 2013 г.). М.: Норма; 2014. Также в: Журнал конституционного правосудия. 2014; 2 (38):10-22; Конституционный вестник. 2020; 5 (23).
2. Румянцев О.Г. Государственный Совет (отрывок из монографии «Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления» (1994) и Комментарий автора. Конституционный вестник. 2019; 4 (22):284-288.
3. Краснов М.А. Персоналистский режим в России: опыт институционального анализа. М.: Фонд «Либеральная миссия»; 2006.
4. Румянцев О.Г. Конституция Девяносто третьего. История явления. Документальная поэма в семи частях от Ответственного секретаря Конституционной комиссии 1990-1993 годов. Изд. 3-е, испр. и доп. М.: Изд-во РГ; 2018.
Reference
конституция государственный власть
1. Rumyantsev O.G. 20th anniversary of the Constitution of the Russian Federation: history lessons, development prospects. Modern constitutionalism: challenges and prospects: Proceedings of the international scientific and practical conference dedicated to the 20th anniversary of the Constitution of the Russian Federation (Saint Petersburg, November 14-15, 2013). Moscow: Norma; 2014. Also in: Journal of constitutional justice. 2014; 2 (38):10-22; Constitutional Bulletin. 2020; 5 (23). (In Russ.).
2. Rumyantsev O.G. State Council (excerpt from the monograph «Fundamentals of the constitutional system of Russia: Concept, content, issues of formation» (1994) with author's Comment. The constitutional Gazette. 2019; 4 (22):284-288. (In Russ.).
3. Krasnov M.A. Personalist regime in Russia: experience of institutional analysis. Moscow: Liberal Mission Foundation; 2006. (In Russ.).
4. Rumyantsev O.G. Constitution of the Ninety-third. History of the phenomenon. Documentary poem in seven parts from the Executive Secretary of the Constitutional Commission of 1990-1993. 3rd ed. Moscow: RG Publishing house; 2018. (In Russ.).