Фонд конституционных реформ
Об изменениях в организации и функционировании властного механизма в результате конституционной реформы 2020 года в Российской Федерации
О.Г. Румянцев
г. Москва
Аннотация
Об особенностях конституционной реформы-2020, ее сильных и слабых сторонах сказано и написано уже немало. Данная статья посвящается анализу изменений в организации и функционировании властного механизма в контексте возможных последствий для конституционного строя Российской Федерации. Хорошо, что тема конституционной реформы пробила дорогу в актуальной политической повестке страны - если это действительно цель, а не средство или его прикрытие. Рассматриваются последние поправки к Конституции Российской Федерации в рамках «единой системы государственной власти» и «единой системы публичной власти» и возникшая уточненная форма правления через призму их соотношения с принципами народовластия, республиканской формы правления, разделения властей по горизонтали и разграничения полномочий по вертикали. Исследуются причины смещения системы сдержек и противовесов в пользу центральной президентской власти.
Ключевые слова: форма правления; единая система государственной власти; народовластие; основы конституционного строя; парламентский контроль
Abstract
About Changes in the Organization and Functioning of the Power Mechanism as a Result of the Constitutional Reform of 2020 in the Russian Federation
O.G. Rumyantsev
The Foundation for Constitutional Reforms, Moscow, Russia
Much has been said and written about the specifics of the constitutional reform 2020, its strengths and weaknesses. This article is devoted to the analysis of changes in the organization and functioning of the power mechanism in the context of possible consequences for the constitutional system of the Russian Federation. It is good news that the topic of constitutional reform has made its way into the current political agenda of the country - if this is really the goal but not the means or its cover. The article considers the latest amendments to the Constitution of the Russian Federation within the framework of the «unified system of state power» and «unified system of public power», and the new refined form of government through the prism of their correlation with the principles of democracy, the Republican form of government, the horizontal division of powers, and the vertical division of powers. The reasons for shifting the system of checks and balances in favour of the central presidential power are investigated.
Keywords: form of government; unified system of state power; people's power; foundations of the constitutional system; parliamentary control
Основная часть
Здесь мы не реформируем Конституцию, мы ее модернизируем. Унифицируем и оттачиваем систему сдержек и противовесов», - убеждал в феврале 2020 г. сопредседатель официальной Рабочей группы по поправкам П.В. Крашенинников. Можно поспорить с его оценкой. Ключевым трендом поправок-2020 становится дальнейшая концентрация верховной власти. Для конституционного принципа разделения властей по горизонтали и разграничения полномочий по вертикали прогноз может быть н негативный. В рамках новой выстраиваемой «единой системы государственной власти» и «единой системы публичной власти» единая вертикаль дополняется единой горизонталью власти.
Конституция по-прежнему предлагает полное «меню»: осуществление народом своей власти непосредственно (референдум, «другие формы прямого волеизъявления» - на местах, ч. 2 ст. 130), через государственные органы и через органы местного самоуправления. Но по Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» 2004 г. референдум практически неосуществим, местное самоуправление в преднамеренном загоне, парламент, по сути, не избирается, а формируется.
Конституционный принцип народовластия предложено реализовывать отныне через более удобное, максимально сокращенное «меню», по принципу «одного окна»: через главу государства.
Однако обновленная система выглядит не вполне убедительно - как система верховного единовластия, практически - самовластия. Президентская власть распространилась на все государственные органы, с фактическим расширением властных полномочий главы государства за счет части полномочий других ветвей власти, становящихся под единое начало, словно в строй. Сокращается пространство для состязательного совместного диалога, взаимного поиска и осуществления баланса ветвей власти.
Глава государства Конституцией 1993 г. и так был поставлен над всеми остальными ветвями власти, он лично прямо или косвенно определял все их решения и решения всех государственных органов, их кадровое наполнение, порядок функционирования и пути развития государственной власти. Теперь эта система стала более отточенной.
Это более похоже на восстановление в расширенном виде ст. 6 Конституции (Основного закона) СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Через совершенно новую редакцию главы 4 («Президент Российской Федерации») - ключевой в Конституции тренд 1993 г. закреплен расширением. Определенная логика в таком шаге присутствует, но стоит соразмерить ее с резким возрастанием количества и качества рисков.
Президента можно назвать главным бенефициаром конституционной реформы-2020 во всех смыслах. Отметим появление на конституционном уровне значимых, дополнительных к уже имевшимся в главе 4 полномочий главы государства (двух десятков новых полномочий, подчеркиваю - конституционных, часть из которых не нова и поднята с уровня законов, достаточных для объемности и ясности картины).
Президент:
• освобождает Председателя Правительства от должности, без необходимости согласования этого шага и без привязки к отставке Правительства в целом - прежде в Конституции этого прямо прописано не было;
• осуществляет общее руководство Правительством РФ;
• в определяемой им же структуре федеральных органов исполнительной власти определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет сам Президент, и тех, которыми руководит Правительство;
• принимает отставку премьера, его замов и министров силового блока + МИДа, руководство деятельностью которых он осуществляет сам;
• обеспечивает руководство деятельностью упомянутых выше федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ);
• представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности не только судей, но теперь и председателей высших судов и их заместителей; назначает судей других федеральных судов, но теперь и их председателей, заместителей председателей;
• вносит в Совет Федерации представления о прекращении полномочий судей высших, кассационных и апелляционных судов (по сути, прекращает полномочия судей, зависимость которых от Президента возрастает);
• назначает генерального прокурора РФ, его замов, прокуроров субъектов РФ по согласованию с Советом Федерации; освобождает единолично генпрокурора и его замов; назначает на должности после консультаций с Советом
Федерации и освобождает от должностей прокуроров субъектов РФ (сейчас палата делает это сама по представлению Президента);
• предлагает Совету Федерации для назначения кандидатуру председателя Счетной палаты и половину числа ее аудиторов, заместителя и другу половину - Госдуме (комментарии - ниже);
• формирует Госсовет в обеспечение (указанных в ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции) целей согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики России и (новое!) определения приоритетных направлений социальноэкономического развития государства;
• получает в свое распоряжение почти вдвое больше прямых «представителей Российской Федерации, назначенцев в Совете Федерации (квота увеличена с 17 до 30);
• как глава формируемого им Совета Безопасности РФ получает, среди прочих, важное конституционное полномочие «поддержания гражданского мира и согласия в стране»;
• «преодолевает преодоление» (тавтология уместна) президентского вето на принятые парламентом законы посредством обращения в (теперь более зависимый!) Конституционный Суд с запросом о конституционности таких законов;
• в случае конфликта с парламентом получает возможность заблокировать неугодный федеральный конституционный закон или иметь поддержку по отдельным федеральным законам также посредством запроса в Конституционный Суд;
• получает пожизненную неприкосновенность, лишение которой возможно только в порядке процедуры, равной нереализуемой процедуре отрешения; а также возможность иных гарантий по федеральному закону.
В Конституции термин «единая система» применительно к государственной власти встречается дважды, и оба раза - применительно сугубо к конкретным смыслам: к принципу федерализма и принципу единства исполнительной власти.
В ч. 3 ст. 5 говорится о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано, среди прочего, на «единстве системы государственной власти»; подразумевается гарантия совместного осуществления государственными органами как федерального, так и регионального уровней всех государственных полномочий и функций. В ч. 2 ст. 77 уточняется, что по предметам совместного ведения федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти - для согласованного функционирования всего властного механизма в столь сложносоставном государстве, как Российская Федерация.
Указанное вовсе не должно отменять либо подменять другой конституционный принцип осуществления власти - разделения и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Когда возникает искушение обойти этот принцип во имя торжества политической целесообразности - он подвержен эрозии.
Упрочение и без того всесильной президентской власти требует ответа: а каковы сдержки и противовесы, насколько возрастает роль представительной демократии, парламента?
Для восстановления системы реального представления и согласования интересов надо было бы начать с ключевого института, с высшего представительного и единственного законодательного органа и его палат.
Можно приветствовать наделение нижней палаты полномочиями утверждать по представлению премьера кандидатуры зампредов Правительства и федеральных министров, кроме силовых и МИДа (п. а, ч. 1, ст. 103), а также полномочие Совета Федерации проводить консультации по предложенным Президентом кандидатурам ряда руководителей ведомств.
Были, наконец, услышаны наши предложения о парламентском контроле; появилась, правда, не детальная новая глава 5 [1]х, а всего лишь статья 103: «Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц».
Сюда же отнесем важную норму о заслушивании Госдумой ежегодных отчетов Центрального банка (сами по себе эти отчеты не продвигают контроль в отсутствие политической воли к нему: осенью 2019 г. отчет председателя ЦБ в Госдуме повлек постановление-отпи- 1 См. репринт этих предложений: Констиуционный вестник. 2000; 5 (23).
ску: «Принять отчет к сведению». «Гора родила мышь» на фоне системных претензий общества к Банку России и его роли в реализации ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции). Но хоть четверть шага вперед сделана.
Увы, не хватило политической воли поднять на конституционный уровень другие нормы парламентского контроля: внесение запросов Правительству от депутатских групп с обязанностью предоставить ответ по существу для его обсуждения в палате с принятием обязующих решений; вызов министров на доклад и вынесение вотума недоверия либо постановления о порицании; создание межфракционных комиссий парламентского расследования с правами участия всех парламентских фракций с выходом на органы следствия; обязанность должностных лиц являться в комитеты и комиссии и предоставлять запрашиваемые сведения и документы.
Без этих полномочий, а также права ставить и решать вопрос об отставке членов Правительства контрольные полномочия на деле сохраняет лишь Президент.
Я продолжаю относиться с осторожным оптимизмом и к поправке о Госсовете, мы предлагали это еще в 1994 г. [2]. Потенциально Государственный Совет может играть в новой властной конфигурации достаточно позитивную роль как конституционный механизм обеспечения согласованного взаимодействия государственных органов. Как инструмент коллегиальной помощи главе государства в выполнении им гигантского объема полномочий, непосильных для одного лица. Этот орган также способен справиться с весьма реальной перспективой внутреннего конфликта во властной «элите».
После первого чтения я предполагал, что корректировка формы правления выглядит как политтехнологический тюнинг имеющегося инструментария для безболезненного трансфера власти. Но сложного и даже просто интересного для политологов и юристов тюнинга не потребуется, если после второго чтения выяснилось, что найден преемник В.В. Путина - им станет сам В.В. Путин. Разумной поправки 2014 г. о представителях Российской Федерации в Совете Федерации в целях трансфера, основанного на здравом смысле и готовности к диалогу, видимо, оказалось недостаточно.
Форма правления, похоже, не становится полупрезидентской или на три четверти президентской республикой по нескольким основаниям. И по причине двух десятков новых конституционных полномочий главы государства, еще выше встающего над другими ветвями власти. И потому, что новые полномочия, которыми наделяется парламент, получают забюрократизированные Госдума и Совет Федерации, ставшие административным приложением властного механизма.