В XVIII в. со вступлением государства в новую фазу развития - эпоху абсолютизма, полицейская деятельность обрела новую форму, соответствующую тенденциям времени, общественным и государственным потребностям. Ее институциональным носителем стал регулярный государственный орган - полиция.
Укрепление государственной власти было обусловлено целым рядом внешних и внутренних факторов, среди которых наиболее заметное действие оказывали классовые противоречия внутри общества и военная угроза со стороны соседних государств. Преодоление данных вызовов требовало прочной опоры как для самой власти, так и для реализации ее решений. Такой опорой стала полиция [13, с. 10; 14, с. 16; 15, с. 29]. Ее учреждение в качестве специализированного государственного органа по осуществлению полицейской функции повлекло за собой качественные изменения в государственном аппарате. С одной стороны, сама полицейская деятельность стала более упорядоченной, организованной и эффективной [15, с. 29], с другой стороны - это послужило основой модернизации российского государства. полиция институциональный государство
В создании абсолютной монархии полиции отводилась ключевая роль [15, с. 29]. Помимо самой полицейской функции, на нее возлагалось осуществление культурно-воспитательной и административно-хозяйственной деятельности. Ее обязанности сводились к охране общественного порядка и борьбе с преступностью; обеспечению пожарной безопасности; надзору за санитарией и благоустройством, а в целом - к обеспечению порядка и процветанию городов [13, с. 13; 14, с. 17].
В следующей стадии государственного развития, получившей название «просвещенного абсолютизма», полицейская деятельность и ее институциональный носитель снова обрели новое оформление и первостепенную значимость в вопросах преобразования общества и государства. Реализация поставленных Екатериной II задач по просвещению и воспитанию подданных во многом возлагалась на полицию. Она рассматривалась как многофункциональный орган широкой компетенции, занимавшийся не только охраной порядка и борьбой с преступностью, но и всем тем, «что служит сохранению благочиния в обществе» [13, с. 14].
В рамках реформы местных органов власти происходило укрепление полиции в уездах (1775 г.). Формируя нижний земский суд, выполнявший полицейские и административно-судебные функции, центральная власть более эффективно контролировала обстановку и осуществляла планируемые преобразования на местах. Данный орган обеспечивал «благочиние, добронравие и порядок», надзирал за безопасностью, контролировал исполнение законов [15, с. 45], предупреждал и пресекал преступления, принимал меры по поимке воров и разбойников и истреблению их шаек [14, с. 21].
На основе Устава благочиния (1782 г.) также была усовершенствована и унифицирована организация деятельности городской полиции [13, с. 17]. На нее, как на один из основных инструментов реализации политики просвещенного абсолютизма, возлагались особые задачи и требования: обеспечение справедливости, доброго гражданского согласия, общего добра и спокойствия, мира и тишины между гражданами, защиты и покровительства невиновных, добропорядочных, исправление «недоброхотных». Сами полицейские при этом должны были иметь здравый рассудок, добрую волю, хранить верность службе, проявлять честность, бескорыстие, усердие к общему добру, воздерживаться от взяток, ослепляющих глаза и развращающих сердце [16, с. 332-339].
Следуя тенденции общественно-политического развития начала XIX в., вместе с реформированием системы государствен- ного управления изменилась институциональная форма полиции. Историческое веяние централизации государственной власти, выразившееся в учреждении министерств, не могло не отразиться на полиции, которая вошла в состав Министерства внутренних дел (далее - МВД). Оно представляло собой многоотраслевой орган, выполнявший разнородные функции. Помимо охраны общественного порядка и спокойствия в государстве, данное ведомство ведало вопросами здравоохранения, государственного строительства, промышленности, хозяйственными и почтовыми делами, обеспечивало прочность и незыблемость государственного устройства [14, с. 36]. В 30-40-е гг. XIX в. контролирующая деятельность МВД усилилась, а Департамент полиции стал его основным структурным подразделением [15, с. 73].
Несмотря на укрупнение государственных структур, во второй половине XIX в. деятельность их подразделений начала профилироваться и специализироваться, что отразилось и на полиции. Открывались специальные школы для обучения полицейских служащих, в губернских городах формировались резервы кандидатов на службу в полиции, организовывалась их первоначальная подготовка. В 60-е гг. была учреждена сыскная полиция - специальный аппарат по раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений. В соответствии с «Основными началами реформы полиции», утвержденными Александром II 25 марта 1859 г., из компетенции полиции исключалась следственная и хозяйственно-распорядительная деятельность, более точно определялся круг прав и обязанностей, действующих в обычное время и в чрезвычайной обстановке [15, с. 76, 82-83].
Преобразования полиции, безусловно, положительно отразились на эффективности и качестве ее деятельности. Однако колоссальный рост преступности в последней четверти XIX в., вызванный новыми реалиями социально-экономического положения общества, показал неспособность правительства повлиять на ее причины и вести с ней продуктивную борьбу [14, с. 53]. В сложившихся условиях полиция, ограждая общество и государство от погружения хаос, выполняла роль главного инструмента по сохранению внутренней целостности государства.
Несвоевременность, недостаточная продуманность государственной политики и проводимых реформ усиливали поляризацию общества, борьбу между противоположными идеями, социальными классами, обусловливали возникновение и обострение общественных противоречий. Социальная напряженность росла и вследствие усиления полицейских мер, ставших ответом правительства на рост преступности. Результатом стало общественное недовольство, неудовлетворенность самодержавием, сформировались политические объединения, стремящиеся к управлению государством и к устранению полицейского контроля [15, с. 91].
Общественная ненависть к власти отражалась, прежде всего, на полиции, непосредственно контактировавшей с населением. В годы первой российской революции полиция стала объектом настоящего террора [15, с. 93]. Тем не менее, ее значимость продолжала оставаться первостепенной. Осуществляемая полицией деятельность по поддержанию общественного порядка, безопасности и борьбе с преступностью оказывала стабилизирующее воздействие на целостность государства. Поэтому революционная обстановка 1905-1907 гг. была успешно обуздана полицией и Министерством внутренних дел в целом под эффективным руководством П. А. Столыпина [17, с. 127].
Несмотря на успехи в борьбе с восставшими в период первой российской революции, Февральская революция 1917 г. стала роковой для царской России. Полиция при этом оказалась единственной опорой самодержавия, которая до конца сохраняла свою верность [14, с. 126-127]. Однако изменить ход революции ей было не под силу. Полиция была ликвидирована вместе с монархизмом. Полицейские участки громились и поджигались, а полицейские служащие арестовывались [14, с. 127; 15, с. 104].
Устранив инструмент прежней власти, новое правительство нуждалось в решении фундаментальных задач по обеспечению внутреннего порядка и безопасности. Неотъемлемость полицейской деятельности от государства определяла потребность в учреждении ее институционального носителя. В период советского государства институциональной формой полицейской деятельности становится народная (рабочая, рабоче-крестьянская) милиция, вошедшая в состав НКВД СССР. Формируясь на добровольных началах, милиция не могла ни эффективно выполнять свои функции, ни служить полноценным проводником и опорой государственных преобразований. В ее ряды попадали непригодные для службы лица и даже криминальный элемент [15, с. 111]. Однако тяжелая ситуация с преступностью, задачи по строительству нового государства обусловили профессионализацию милицейской службы [17, с. 128].
Профессиональная деятельность милиции по охране внутреннего порядка, безопасности и борьбе с преступностью была необходима как в мирное время, так и в кризисных периодах советского государства. Построение нового государственного механизма требовало эффективного устранения возникающих препятствий. Милиция выступала основным средством, избавлявшим общество и государство от их наиболее крайних проявлений. Неоценимо важную роль милиция сыграла в военное время. Ее перестройка на военный лад работы началась с момента объявления войны. На казарменном положении жил весь оперативный состав. В этот период огромное значение имела борьба с преступностью. В то же время перед милицией стояли задачи по обороне государства, содействию фронту и укреплению тыла. Кроме того, она ликвидировала диверсионные группы, десант, регулярные части противника, выполняла боевые задания на фронте и в тылу врага [14, с. 227-228].
Организационной и контрольно-надзорной деятельностью милиции во многом обеспечивалось восстановление целостности государства от урона, причиненного Великой Отечественной войной. К задачам этого государственного органа были отнесены: охрана государственных границ; борьба с преступностью и бандитизмом; охрана общественного порядка и безопасности граждан; выполнение оборонных и народнохозяйственных заданий правительства; изоляция и трудовое использование преступников; борьба с беспризорностью и безнадзорностью детей; охрана железнодорожных сооружений и особо важных предприятий промышленности, а также выполнение иных правительственных заданий [15, с. 170-171].
С приходом новых лидеров к руководству страной милиция рассматривалась в качестве основного инструмента борьбы как с социальными деструкциями и девиациями в целом, так и с их отдельными проявлениями в частности. Так, Л. И. Брежнев начинал свое правление с проведения кампании по борьбе с хулиганством (1966 г.), Ю. В. Андропов - с нарушениями трудовой дисциплины (1982-1983 гг.), М. С. Горбачев - с пьянством (1985 г.) и нетрудовыми доходами (1986 г.) [15, с. 195-196].
Определяя политический курс и социально-экономическую стратегию государства, М. С. Горбачев значительную роль отводил милиции. [15, с. 195]. Ею была проведена существенная работа по преодолению пьянства и алкоголизма, выступающих питательной средой преступности. Итогом стало ее общее снижение на 4,6 %, тяжких преступлений - на 15,6 %, преступлений, совершаемых на фоне пьянства - на 26%. Однако в 2 раза выросло число преступлений, связанных с незаконными самогоноварением и продажей спиртных напитков (260 тыс. преступлений) [14, с. 298].
В период перестройки милиция, как и государство в целом, шла по пути демократизации, либерализации и гласности своей деятельности. Оказавшись в условиях кризиса общественно-политической обстановки в стране, она попала в эпицентр социальной борьбы и противоречий. Плюрализм, свобода слова, напряженность в обществе влекли за собой демонстрации, митинги и беспорядки, которые требовалось не только разгонять и подавлять, но и охранять, выступать в качестве наблюдателя. Последнее являлось новшеством для милиции, к которому она еще не была адаптирована [15, с. 199-200].
Особо важное значение приобрела деятельность милиции после распада СССР и образования Российской Федерации в 90-е гг. Страну захлестнула уличная преступность, криминальные войны, борьба за сферы влияния, серии заказных убийств, рэкет [17, с. 129]. Лишь в 2002 г. благодаря усиленной работе милиции, стабилизации политической и экономической ситуации, укреплению центральной власти началась положительная динамика в борьбе с преступностью - ее количество было впервые снижено за последние годы на 14,9 % до 2,5 млн преступлений [14, с. 327].
Следуя курсу построения правового государства и гражданского общества, демократизации и либерализации общественных отношений, полиция в современный период становится основным инструментом обеспечения не только правопорядка в целом, но и прав человека в частности. Стремясь к должной реализации и охране правовых норм, она сама основывается на законе и потому представляет собой неотъемлемую часть современного государственно-правового механизма, ориентированного на признание, соблюдение и защиту прав и свобод личности.
Таким образом, необходимо сделать следующие выводы:
Полицию следует рассматривать в узком и широком смысле. В максимальном обобщении под полицией понимается учение о государственном управлении, связанное с достижением блага для наибольшего количества граждан.
В узком смысле полицию необходимо рассматривать в интеграции институционального, целевого и функционального аспектов, позволяющих определить ее как государственный институт, обеспечивающий общественный порядок и общественную безопасность, противодействующий преступности, охраняющий жизнь, здоровье и собственность человека на основе легитимного насилия, осуществляемого от имени государства в процессе властно-распорядительной деятельности.
Полиция проявляется в различных институциональных формах государства и возникает одновременно с его образованием.