О новой концепции развития уголовно-исполнительной системы
Квашис Виталии Ефимович
Аннотация
уголовный исполнительный пенитенциарный система
В статье на основе данных из доклада Совета Европы по уголовной статистике за 2020 г. представлен анализ состояния пенитенциарных систем и новых тенденций в пенитенциарной практике России и европейских стран. Рассмотрены проблемные вопросы функционирования уголовно-исполнительной системы России, перспективы ее реформирования. Дана оценка новациям, содержащимся в недавно опубликованной Концепции развития уголовно-исполнительной системы РФ на период до 2030 г., проведено их сравнение с основными положениями аналогичной Концепции 2010 г.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, уголовная статистика, пенитенциарная практика, уголовная репрессия, условия содержания заключенных, Концепция развития уголовноисполнительной системы РФ.
Annotation
About a new concept for the development of the penal system
The article, based on data from the Council of Europe report on criminal statistics for 2020, presents an analysis of the state of the penitentiary systems and new trends in the penitentiary practice in Russia and European countries. The problematic issues of the functioning of the criminal executive system of Russia, prospects for its reform. An assessment is given of the innovations contained in the recently published Concept for the development of the penal system of the Russian Federation for the period up to 2030, and they are compared with the main provisions of a similar Concept of 2010.
Keywords: penitentiary system, criminal statistics, penitentiary practice, criminal repression, conditions of detention of prisoners, the Concept for the development of the penitentiary system of the Russian Federation.
Основная часть
Недавно Совет Европы опубликовал весьма информативный ежегодный доклад по уголовной статистике [1, 2]. В основе доклада лежит ежегодное исследование, проводимое для Совета Европы Лозаннским университетом на базе материалов, представленных руководством пенитенциарных систем стран - членов Совета Европы. По сути, этот доклад представляет собой отчет о сравнительном исследовании положения дел в тюрьмах и пенитенциарных системах 47 европейских стран.
Для российского читателя, для исследователей и практических работников материалы этого доклада представляют особый интерес, как минимум, по трем причинам. Во-первых, в них содержатся довольно подробные данные о положении дел в российских тюрьмах в настоящее время, причем в сравнении со средними показателями в других странах Европы. Во-вторых, приведенные данные позволяют судить о новых тенденциях в пенитенциарной практике России и европейских стран. В-третьих, через призму этих данных можно оценить те перспективные новации, которые одновременно с докладом Совета Европы опубликованы руководством ФСИН в виде концепции реформы уголовно-исполнительной системы.
Доклад Совета Европы изобилует «цифирью», поскольку речь идет о множестве показателей уголовной статистики, крайне важных в научном и, главное, в практическом плане. В настоящей публикации без этой многоплановой «цифири» не обойтись, поскольку за каждым показателем стоят насущные уголовно-политические, организационные и экономические (финансовые) проблемы.
Прежде всего, в докладе отмечается практически единая для европейских стран очевидная тенденция к значительному снижению общей численности тюремного населения. В частности, в России за последние 10 лет общее число осужденных, содержащихся в местах лишения свободы, сократилось на 38%. Это весьма значительная позитивная тенденция. Она особенно заметна в последние годы. Так, к началу 2018 г. этот показатель составлял 602,1 тыс. осужденных, к началу 2019 г. - 563,1 тыс., а к началу 2020 г. - 519,618 тыс. чел.
Тем не менее, по численности заключенных Россия все еще занимает первое место среди всех европейских стран, причем с большим «отрывом». За ней следуют Турция (297 тыс.), Великобритания (83 тыс.), Польша (74 тыс.), Франция (70 тыс.), Германия (63 тыс.), Италия (61 тыс.) и Испания (58 тыс.). Самые низкие показатели в скандинавских странах - в среднем менее 50 тыс. осужденных. Не менее наглядными выглядят и относительные показатели - численность заключенных в расчете на 100 тыс. населения. Если в европейских странах в среднем этот показатель составляет 103 заключенных, то в России он в 3,5 раза выше - 356. И если в первом случае огромные количественные различия в численности осужденных можно объяснить значительной разницей в численности населения, то при оценке относительных показателей это объяснение никак не работает. Здесь действует совокупность других факторов, связанных и со структурой «контингента», и с опосредующими ее особенностями законодательства и судебной практики, и, наконец, с общей организацией пенитенциарной политики и практики.
В самом деле, сравним структуру контингента тюремных ведомств с точки зрения характера совершенных преступлений. В России из 519,6 тыс. заключенных более 120 тыс. (23%), т.е. почти четверть всего тюремного населения, составляют осужденные за преступления, связанные с наркотиками (в Европе - в среднем 17,7%). Далее, в России наиболее высокие показатели числа осужденных за тяжкие насильственные преступления. Здесь только за убийство и покушение на убийство отбывают наказание 84 тыс., или 16,2% осужденных (в Европе - в среднем менее 12%); за кражу - 64 тыс., или 12% (в Европе -13%); за грабеж - 4% (в Европе -10,6%); за изнасилование - 4,0% (в Европе - 5,6%).
Российская пенитенциарная система располагает самым большим в Европе ежегодным бюджетом - 4,2 млрд евро. Сам по себе этот показатель не удивляет, ибо здесь общее число заключенных, как уже отмечалось, в 7,5-8,5 раз выше, чем в большинстве европейских стран. Поражает другое. Во-первых, в российских пенитенциарных учреждениях самая высокая нагрузка на сотрудников системы - 9,1 заключенных на одного сотрудника. И, главное, при таком огромном бюджете расходы на содержание одного заключенного составляют 250 рублей, или 2,4 евро, что в 30 раз меньше, чем в среднем в странах Европы - 64,4 евро. (Это значительно меньше, чем в более бедных странах бывшего СССР - в Молдавии, Украине, Грузии, Казахстане и др.).
На фоне существенно разных бюджетных ассигнований разительный контраст являют собой условия содержания заключенных. И вовсе не случайно в местах лишения свободы в России смертность среди заключенных существенно превышает средние европейские показатели. В 2019 г., например, в странах Европы в расчете на 10 тыс. заключенных смертность составила 27 человек, в том числе в результате суицида - 5,2. В том же году в России всего погибло 2024 заключенных, в том числе в результате суицида - 274. Примечательно, что при столь заметном сокращении общей численности заключенных показатели смертности остались на прежнем уровне. Показатели суицида в местах лишения свободы представляются симптоматичными и заслуживающими пристального внимания ФСИН, Министерства здравоохранения и других ведомств.
Часто говорят, что Россия - тюремная страна в том смысле, что через места лишения свободы прошли миллионы людей. Тюрьма и огромное число людей, отбывающих наказание в виде лишения свободы, связанных со своим социальным окружением, - это значительная часть российских реалий. Вообще говоря, тюрьма в любой стране - это мощный политический институт, который напрямую затрагивает не только тех, кто находится в ее стенах, но и очень многих из тех, кто находится (пока) за ее пределами (не зря в России издавна от тюрьмы зарекаться не принято). Сам факт существования тюрьмы, положение тех, кто в ней находится, условия отбывания наказания и то, как с осужденными обращается государство, во власти которого они находятся, - все это отражает моральное состояние общества. В местах лишения свободы десятилетиями формировалась и до сих пор «работает» своя специфическая субкультура. Тот, кто прошел через «зону», будет носителем этой субкультуры, так или иначе она будет определять его сознание и поведение. Повседневная жизнь подтверждает это на каждом шагу и в самых различных проявлениях.
В последние годы в сфере отечественной уголовной политики оформилось несколько крайне важных, хотя и разнонаправленных тенденций. С одной стороны, уголовная статистика фиксирует тенденцию к значительному сокращению преступности; на этом фоне все более дифференцированной и адекватной становится судебная практика, в ходе которой постепенно снижается доля наказаний в виде лишения свободы и, как следствие, последовательно сокращается численность контингента исправительных учреждений. С другой стороны, все более заметным становится вектор уголовной политики, направленный на расширение и ужесточение уголовной репрессии. Наличие существенно различающихся тенденций актуализирует анализ сложной ситуации в местах лишения свободы, ставит в повестку дня решение ряда наиболее важных проблем экономического, политического, социального и психологического плана, в конечном итоге направленных на повышение эффективности деятельности исправительных учреждений, в первую очередь на снижение рецидивной преступности. Концептуальная оценка и понимание этих проблем, осознание необходимости развития и реформирования системы исполнения наказаний в указанных условиях являются крайне важными и значимыми.
Распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2021 г. № 1138-р была утверждена Концепция развития уголовно-исполнительной системы РФ на период до 2030 г. [3]. До этого действовала Концепция, принятая в 2010 г. Почему горизонты авторов концепций не выходили за такой 10-летний цикл, понять трудно, но суть не в этом, а в принципиальном различии этих документов. Эти различия и без того очевидны, но приведенные выше показатели ситуации в отечественных учреждениях для отбывания лишения свободы придают этим документам новые очертания и контрастное видение путей и перспектив реформирования уголовно-исполнительной системы.
Концепцию 2010 г. отличали общая гуманистическая направленность, стремление поставить осужденного во главу системы исполнения наказания, значительное продвижение демократических идей, в том числе более широкая открытость процесса исполнения наказания, взаимодействие с гражданским обществом, с правозащитными организациями, со средствами массовой информации и т.д. В ее разработке принимали участие видные ученые - юристы и экономисты, социологи и психологи, ее принятию предшествовали общественное обсуждение и активное участие деятелей правозащитного движения, согласование принципиальных положений концепции с органами законодательной и исполнительной власти, в том числе с другими правоприменительными органами. Оно и понятно, поскольку реформирование уголовно-исполнительной системы - проблема комплексная. Эта концепция исходила из принципа дифференциации процесса исполнения наказания, поскольку лишение свободы отбывают люди, совершившие преступления, разные по своему характеру и тяжести, с разным уровнем социальных связей, с разным здоровьем и другими личностными свойствами и особенностями. В этой концепции была предпринята попытка переосмыслить сущность и методы исполнения наказания с позиций XXI в. и перспектив развития цивилизации, в том числе переосмыслить многолетнюю фетишизацию тюремного труда как основного средства исправления и перевоспитания осужденных. В ходе реализации этой концепции было сделано многое для улучшения условий содержания в следственных изоляторах, хотя, конечно, эта задача решена далеко не полностью. В Концепции 2010 г. ставилась и решалась другая важная задача - создание и развитие «исправительных центров», где осужденные обеспечиваются работой, а из их зарплаты в виде налога отчисляются средства в бюджет. За прошедшие годы здесь тоже накопилось достаточно проблем организационного и психологического плана. В прежней концепции серьезное внимание было уделено влиянию криминального мира и тюремной субкультуры на состояние режима в колониях и следственных изоляторах, на эффективность исполнения наказания в целом. Наконец, в ней ставилась задача создания к 2020 г. отечественной службы пробации, без чего трудно наладить систему и процесс ресоциализации лиц, отбывших наказание и (или) освобожденных досрочно, а без этого нельзя рассчитывать на снижение высокого уровня рецидивной преступности.
В Концепции 2021 г. все эти проблемы, как и многое другое из перечисленного выше, вообще не затрагиваются. Она готовилась и принималась без участия общественности, без привлечения ученых и правозащитников, без минимального общественного обсуждения. Она не согласуется ни с тенденциями законодательства и правоприменительной практики, ни с количественными и качественными изменениями внутри самой пенитенциарной системы. Она никак не согласована с экономическими ведомствами, с организациями, ответственными за решение многих социальных задач (проблемы здравоохранения, адаптации, психологической и иной помощи отбывающим наказание и освобожденным и т.д.). Это чисто бюрократическая «концепция ради концепции», рожденная в узких рамках тюремного ведомства; она исходит из идей, далеких от демократизации и гуманизации процесса исполнения наказания, из устаревших «гулаговских» принципов, средств и методов, опирающихся на жестокость и рабский труд. Насколько они оправданы, достигаются ли цели наказания и в какой мере, если рецидивная преступность составляет не менее 70%? Эти средства и методы оправданы лишь в том смысле, что гарантируют воспроизводство преступности и перспективу еще большей наполняемости исправительных учреждений и, следовательно, пополнение бюджета.
Кстати, при нынешней общей численности в 519 тыс. осужденных наполняемость исправительных учреждений рассчитана на 750 тыс. человек. Резервы очевидны, и, похоже, тюремное ведомство спит и видит, как бы увеличить численность подведомственного контингента и, главное, вместе с этим нарастить и «освоить» и без того гигантский бюджет. Ресурсов для достижения этой цели у тюремного ведомства еще достаточно; оно, конечно, во многом зависит от деятельности правоохранительных органов в целом и, прежде всего, от судебной практики по назначению наказаний, но у него есть и свои собственные возможности для сохранения и роста наполняемости подведомственных учреждений. Одним из таких средств является, например, ужесточение дисциплинарной практики с целью сдерживания практики условно-досрочного освобождения осужденных.
Авторы этой концепции не обошли стороной острую проблему создания службы пробации. Если раньше ее планировалось создать к 2020 г., то теперь только на разработку необходимой документации отводится еще четыре года (к 2024 г.).
Одна из основных идей новой концепции - это коммерциализация деятельности исправительных учреждений, реформирование уголовно-исполнительной системы с помощью бизнес-сообщества. Суть «новаций» в этом плане связана, прежде всего, с идеей развития системы платных услуг, с утопической и невразумительной идеей создания так называемых «многофункциональных центров» (где под одной крышей размещались бы и правоохранители, и адвокаты, где вместе содержались бы и осужденные, и подследственные, и т.д.). Как справедливо заметила Е.М. Шульман, такие центры - это еще одна «распильная инициатива» [4]. В этом смысле луч мысли если и коснулся авторов концепции, то направлен он главным образом на то, чтобы не допустить сокращения финансирования системы из-за снижения преступности и возможного снижения численности ее контингента. Наряду с этим никак не затронута, например, острая проблема медицинского обслуживания осужденных, кооперации интеграции тюремной медицины с «гражданскими» органами здравоохранения и т.п.