Нормативность решений Конституционного суда Российской Федерации: методы ее рождения, объективные и субъективные границы
И.Ю. Остапович
Процесс толкования правовых норм органом конституционного контроля можно признать особой разновидностью нормотворческой юридической деятельности, осуществляемой посредством официальной нормативной и казуальной интерпретации конституционных норм компетентным органом на основе специальных принципов особыми методами по собственной инициативе или по требованию правоприменителей. Она состоит в уяснении и разъяснении собственных нормативных правовых предписаний путем издания соответствующих актов толкования, имеющих обязательный характер, с целью установления подлинной воли нормодателя, конкретизации правовых требований, устранения дефектов правотворчества, достижения единообразия правоприменения, развития организационно-творческих возможностей государственных установлений для их эффективной практической реализации [1].
Таким образом, исходя из конституционно-правового определения толкования, осуществляемого специализированным органом конституционного контроля, предложим авторскую дефиницию. Толкование - это процедура, осуществляемая в установленном законом порядке и включающая определение конституционно допустимых границ применения норм, конституционность которых подвергается сомнению, либо выявление их конституционно-правового смысла или же, напротив, несоответствия конституционным положениям. Официальное толкование положений самой конституции подразумевает разъяснение их содержания, в результате чего впоследствии нормотворческая деятельность будет строиться на основе сформулированных в акте толкования правовых позиций. В этих целях орган конституционного контроля производит совокупность действий, направленных на интерпретацию нормы, включающих научное познание и логические операции, позволяющие сформулировать в конечном итоге акт волеизъявления, адресованный как законодателю, так и правоприменителю. По сути, это означает, что толкование, осуществляемое специализированным органом конституционного контроля (конституционным судом, советом), выступает своеобразным вариантом нормотворческого процесса - конституционно-контрольным нормотворчеством, реализуемым в деятельности исключительно этого органа.
Исходя из изложенного, предлагается авторская классификация стадий конституционно-контрольного нормотворчества специализированных органов конституционного контроля.
Во-первых, самостоятельное прямое (непосредственное) нормотворчество - временное установление правил поведения конституционным судом (советом) до принятия закона. Так, Конституционный Суд Российской Федерации (далее Конституционный Суд или Конституционный Суд РФ) использует следующую оговорку: «...впредь до внесения надлежащих законодательных изменений судам при применении ч. 3 ст. 18.8 КоАП Российской Федерации в случае однократного неисполнения иностранным гражданином правил уведомления о подтверждении проживания в Российской Федерации следует руководствоваться выраженными в данном Постановлении правовыми позициями»1. Кроме того, в тех случаях, когда норма целиком признается неконституционной, Конституционный Суд в своем решении нередко предписывает временное регулирование вплоть до внесения необходимых изменений в законодательство [3. С. 29]. Таким образом, орган конституционного контроля для сохранения целостности правовой системы и стабильности правоприменения выявляют общее правило поведения (нормативность), в том числе в случае признания нормы неконституционной, и тем самым минимизируют правовые пробелы.
Во-вторых, самостоятельное косвенное (опосредованное) нормотворчество - сформированное Конституционным Судом правило, отраженное в принятом и вступившем в действие законе. Грань между прямым и косвенным состоит в том, что как только нормативный правовой акт вступает в действие, прямое (непосредственное) переходит в статус косвенного (опосредованного). Такой вывод сделан автором на основании того, что законодатель (другой нормотворческий орган) при разработке нормативного акта использует правило, сформулированное Конституционным Судом. Постановлением от 17 февраля 2016 г. № 5-П Конституционный Суд РФ дал оценку конституционности положений п. 6 ст. 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ч. 1 и 3 ст. 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подп. 2 ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федера-цию» [2].
Иногда практикуется упрощенный подход, в частности законодатель воспроизводит его в законе дословно. Акцентируя внимание на данных видах самостоятельного конституционно-контрольного нормотворчества, следует отметить различие в деятельности органа конституционного контроля и парламента. Оно состоит в особой юридической природе, источником которой является не воля законодателя, определяемая потребностями текущего момента, а обнаруженная в процессе правоприменения предполагаемая неконституционность, неопределенность нормы либо ее недостаточность для должной правовой квалификации общественных отношений. Поэтому в деятельности органа конституционного контроля нормотворчество приобретает особый вектор, направленный не столько на создание общего правила поведения, сколько на установление его соответствия основному закону государства.
В-третьих, особенности нормотворческой активности, подразумевающие участие органа конституционного контроля в законодательном процессе и в иных формах нормотворческой деятельности, имеющих специфический порядок, установленный законом. Нормотворческая активность в деятельности Конституционного Суда имеет специфику, обусловленную осуществлением предварительного контроля только в отношении не вступивших в силу международных договоров.
Здесь следует обратить внимание на то, что особенность нормотворческой активности специализированного органа конституционного контроля в рамках предварительного контроля - это часть законодательной процедуры, за которую в целом отвечает парламент.
В-четвертых, особенность участия Конституционного Суда РФ в иных нормотворческих процессах. Так, в рамках предоставленных полномочий орган конституционного контроля принимает участие в следующих формах нормотворческой деятельности: а) осуществление проверки актов главы государства и постановлений правительства, при реализации которой Суд конституционализирует их нормотворческий процесс; б) участие в рефе- рендумном или избирательном процессе (проверяются акты, выносимые на референдум, или правильность проведения выборов при формировании органов государственной власти); в) определение возможности реализации решения межгосударственного органа - когда выявляются не правила поведения, а конституционно-допустимые границы, в рамках которых нормотворческие органы принимают нормативные правовые акты. Указанный вид следует отнести к участвующему (партисипаторному) нормотворчеству.
Таким образом, партисипаторное нормотворчество вносит существенный вклад в развитие национальной правовой системы и представляет интерес для научного анализа.
Подводя итог вопросам самостоятельного (прямого и косвенного) конституционно-контрольного нормотворчества, особенностям нормотворческой активности и партисипаторному нормотворчеству, а также технологиям, приближающим деятельность Конституционного Суда к нормотворческим органам, необходимо обратить внимание на то, что решения, принимаемые в рамках предварительного контроля, с точки зрения нормотворческого эффекта эквивалентны решениям, принимаемым в рамках последующего контроля.
Таким образом, самостоятельное конституционно-контрольное нормотворчество и нормотворческая активность органа конституционного контроля дополняют друг друга, что реализуется через ряд специально предоставленных конституционными нормами или законом полномочий. При этом конституционно-контрольное нормотворчество является одним из структурных элементов реализации органом конституционного контроля предоставленных ему полномочий, а не самостоятельной функцией этого органа. конституционный закон государство нормотворчество
Основываясь на особом статусе и исключительном круге полномочий органов конституционного контроля, следует признать, что нормотворчество в их деятельности получает специфическое содержание. Конституционное регулирование является наиболее значимым для страны [4. С. 7-8]. Поэтому конституционно-контрольное нормотворчество осуществляется с использованием особых приемов и методов, присущих исключительно органу конституционного контроля. Говоря о конституционно-контрольном нормотворчестве, уместно показать способы рождения нормативности - универсализация, аналогия, системный анализ, «положительный» и «отрицательный» компаративизм. При этом под «положительным» компаративизмом подразумеваются ряд случаев, когда орган конституционного контроля обращается к зарубежному опыту, чтобы показать, что аргумент, приводимый в итоговом решении, ранее уже использовался иностранными коллегами, а потому заслуживает доверия [5. P. 551]. Под «отрицательным» компаративизмом, или негативным цитированием, понимается использование в конституционном правосудии (и более широко - в конституционном праве) иностранного опыта [6; 7. P. 296-324].
Наибольшее количество велений в адрес законодателя Конституционный Суд России вывел из универсальных принципов верховенства права и правового государства, обогатив правовой арсенал юристов представлениями о таких принципах, как принцип правовой определенности, принцип публичной достоверности правовых норм, принцип соразмерности ограничений и др.
Из этого можно сделать вывод, что нормативность решений органов конституционного контроля появляется за счет универсализации, подразумевающей обобщение содержащихся в них правовых позиций и распространение их на широкий перечень общественных отношений. Кроме того, через универсализацию решение может быть применено не только в конкретном деле, но и по аналогии в неограниченном количестве сходных ситуаций. Таким образом, универсализация и аналогия способствуют оптимизации нормотворческой и правоприменительной деятельности, поскольку постановленное решение становится эталоном, определяющим ее направления как для правоприменителя, так и для законодателя.
Конституционный Суд активно ссылается в своих решениях на правовые принципы, которые укрепляют их позиции и тем самым оказывают воздействие на правотворческую и правоприменительную деятельность. Как справедливо отмечает профессор Л.Ф. Евменов, проблема принципов является ключевой в правах человека [8. С. 60]. В европейской практике (судебной, иной правоприменительной) принципы рассматриваются в качестве источника права, например в Австрии, Германии, Греции, Испании [9. С. 218].
Таким образом, с помощью универсализации орган конституционного контроля может не столько способствовать «дисквалификации» правовых норм, сколько определять условия их конституционно допустимого применения. И выявленный конституционно-правовой смысл нормы становится единственно возможным и для правоприменителя, и для законодателя при дальнейшем развитии урегулированных этой нормой общественных отношений.
Кроме того, органами конституционного контроля достаточно широко используется аналогия как способ выработки нормативности постановленных решений, т.е. нормативность, вырастающая по типу аналогии. Например, само правило, выработанное в процессе конституционного контроля, завязано на конкретную жизненную ситуацию (имеет индивидуальную направленность), поэтому нормативность в нем и не демонстрируется. Со временем эта высказанная позиция применительно жестко к конкретному делу в рассмотрении Суда, да еще с огромным количеством фактических обстоятельств, заужающих предмет рассмотрения и сферу применения решения Конституционного Суда, вдруг начинает работать шире. То есть сказанное по сути, но применительно к конкретной жизненной ситуации, может в дальнейшем через универсализацию и аналогию применяться к другим сферам правоотношений. Вот так может рождаться нормативность.
В России в отношении аналогичных обращений, поданных тогда, когда по схожему обращению уже было вынесено решение, Конституционный Суд России на основании ст. 47.1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» принимает последующую жалобу к рассмотрению в письменном производстве [10. С. 8-9; 11. С. 21-23] либо отказывает в рассмотрении жалобы на том основании, что ранее по данному вопросу уже было принято постановление, сохраняющее свою силу, и выносит определение с позитивным содержанием. П.Д. Блохин обоснованно отмечает, что формулируя итоговый вывод своего решения о конституционности или неконституционности нормы по аналогии, Конституционный Суд, по сути, создает новую правовую норму [12. С. 2938] применительно к другим, но схожим правоотношениям.
Таким образом, и в приведенном случае путь создания нормы права отличается от нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти. В конституционно-контрольном процессе «спорным правоотношением» становится правовая норма, конституционность которой вызывает сомнение. В результате толкования, данного органом конституционного контроля, она «дисквалифицируется» и утрачивает силу либо обретает конституционно допустимое содержание. Орган конституционного контроля действует как нормотворец, но использует при этом не ординарный порядок нормотворчества (инициатива-разработка проекта- принятие-опубликование), а особенный, предоставленный ему в рамках конституционно установленных полномочий.