Вопрос 1
Выделите общее и особенное в подходах к определению понятия «местное самоуправления», содержащихся в Европейской хартии местного самоуправления, Федеральном законе «Об общих принципа организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 года и Федеральном законе «Об общих принципа организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года.
Ответ.
) Понятие «местное самоуправления», содержится в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.
) Понятие «местное самоуправления» в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 № 154-ФЗ содержится в ст. 2 «местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
) В ст. 1 п. 2 ФЗ «Об общих принципа организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.2003 № 131-ФЗ под «местным самоуправлением в Российской Федерации понимается - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 году Европейской хартии требуют учета всех ее отправных положений. В ней установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны».
Особый акцент в Европейской хартии делается на самостоятельность органов местной власти в определении своей внутренней организационной структуры и осуществлении полномочий в пределах своей компетенции.
Отличие формулировок российских законов от Европейской хартии местного самоуправления состоит в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем - органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении.
Европейская хартия местного самоуправления закрепляет, что «права местного самоуправления должны осуществляться властями, учрежденными демократическим путем. Данные права осуществляются представительным собранием с подотчетными ему исполнительными органами».
Что касается соотношения понятия «местное самоуправления» в ФЗ от 28.08.1995 № 154-ФЗ и 06.10.2003 № 131-ФЗ, можно выделить следующие.
ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ содержит определение местного самоуправления, основанное на определении, данном в Конституции Российской Федерации.
Конституция РФ (ст. 3), как и законодательство большинства стран, устанавливает, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно.
Дефиниция «местное самоуправление» ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ несколько отличается от определения, данного в от 28.08.1995 № 154-ФЗ. Так, ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ определяет местное самоуправление не как «деятельность населения», а как «форму осуществления народом своей власти», что больше соответствует Конституции РФ (ст. 3). Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.
Кроме того, можно отметить и то, что дефиниция «местное самоуправление», приведенная в ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ, значительно отличается по смыслу от понятия местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии. Если в Хартии местное самоуправление определяется как правоспособность органов местного самоуправления участвовать в решении публичных дел, то в ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ в первую очередь акцент делается на формы народовластия.
Также можно выделить следующие отличия. Если в определении Европейской хартии речь идет только о праве на местное самоуправление, то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией РФ.
Кроме того, Европейская хартия говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, то есть не являются государственными.
Представляется, что нормативная формула, использованная в российском законе, вернее описывает понятие местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:
особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;
институт гражданского общества;
специфический уровень власти - власть, осуществляемая населением муниципального образования;
децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов;
форма народовластия (ст. 3 Конституции РФ);
одна из основ конституционного строя РФ;
форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;
право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Вопрос 2
Проведите отличия между опросом граждан и публичными слушаниями.
Ответ.
Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также другие федеральные законы выделяют различные формы прямого волеизъявления населения на местном уровне, в том числе опрос граждан и публичные слушания.
В соответствии со ст. 28 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ, для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования могут проводиться публичные слушания, по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
По существу, здесь две основные цели:
информирование жителей муниципального образования о наиболее важных вопросах, по которым предполагается принятие соответствующих решений органами и должностными лицами местного самоуправления;
выявление мнения жителей по поводу как содержания этих вопросов, так и качества представляемых проектов решений.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
На публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься:
) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;
) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил земле-пользования и застройки;
) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
При проведении публичных слушаний должен составляться протокол.
По итогам проведения публичных слушаний могут быть приняты резолюции, рекомендации и обращения:
представительному органу муниципального образования;
главе муниципального образования;
жителям муниципального образования;
органам государственной власти;
предприятиям, учреждениям и организациям, расположенным на территории муниципального образования и т. п.
Одной из форм участия населения в местном самоуправлении является опрос жителей. Опрос граждан проводится согласно ст. 31 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ, на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
При этом, результаты опроса носят рекомендательный характер.
В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.
Опрос граждан проводится по инициативе:
) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;
) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.
Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:
) дата и сроки проведения опроса;
) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;
) методика проведения опроса;
) форма опросного листа;
) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.
Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.
Между публичными слушаниями и опросами существуют различия, которые заключаются в формах проведения, различных инициаторах и предмете. Институт опросов шире, чем институт публичных слушаний.
Публичные слушания - это специальная процедура консультаций с гражданами в процессе подготовки проекта нормативно-правового документа, затрагивающего права и свободы граждан.
Публичные слушания не являются формой прямого волеизъявления граждан, которое позволяет отклонить или принять рассматриваемый документ. В качестве таких форм прямой демократии закон называет референдум или сход граждан. С другой стороны, публичные слушания не могут рассматриваться ни как простое информирование населения (перечень случаев, когда требуется обязательное информирование граждан без обсуждения, устанавливается различными федеральными законами), ни как выявление мнения населения - для этого законом установлена специальная форма: опрос граждан.
Опрос должен быть репрезентативным, охватывать определенную долю населения, что не предусмотрено процедурой слушаний. В ходе опроса жители лишены возможности аргументировать свои ответы, поэтому речь идет именно о мнениях. Опросы не связаны с каким-либо документом, поэтому знакомство с документацией не входит в процедуру опроса. Обобщенное мнение граждан, выраженное в ходе опроса, учитывается непосредственно при принятии решения.
В отличие от опроса публичные слушания позволяют перейти от суммирования коротких утверждений (мнений) к обсуждению развернутых и основанных на знании аргументов.
Тем не менее наличие механизма учета в институтах опросов, закрепленных в некоторых актах, заслуживает распространения и на институт публичных слушаний. Так, органы власти должны быть обязаны оповещать население об учтенных и отклоненных предложениях, высказанных в процессе проведения консультативных форм, обосновывать свои решения.
Вопрос 3
Ответ.
Система местного самоуправления, сложившаяся к середине XIX в., имела существенные недостатки. Попытки устранить эти недостатки были предприняты Императором Александром II в Положении от 01.01.1864 г. «О земских губернских и уездных учреждениях», что обозначило начало земской реформы.
Земская реформа является одним из важнейших событий в истории России 60-70 гг. ХIХ в. Местное самоуправление, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями.
В основу реформирования земского и городского самоуправления было положено сразу несколько теорий. Одной из наиболее популярных была так называемая «общественная» («хозяйственная») теория.