Материал: МП Соловьев
111
важное событие. Как отмечают историки1 впервые в истории российского самоуправления 17 февраля 1995 г. было проведено Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ.
Президентские выборы июня-июля 1996 г. выявили новую черту общественно-политической ситуации в России – самоуправление стало достаточно влиятельной силой, чтобы принять участие в определении характера дальнейшего развития страны. Привычный для большинства политиков «двухполюсный мир», где связи определялись по линии «центр – область» приобрел третье измерение - муниципальное. Практически все кандидаты в Президенты России игнорировали роль местного самоуправления, возможности и влияние местных глав городских и поселковых администраций, – и проиграли. Они не смогли охватить «глубинку». Наоборот, феномен роста рейтинга Б. Ельцина и его победа во многом связаны с тем, что ему удалось при посредничестве Общероссийского движения в поддержку Ельцина и Общественно-
политического движения «Наш дом – Россия», опереться на потенциал самоуправления2.
25 сентября 1997 г. был принят Федеральный закон № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который послужил своего рода фундаментом для развития финансово-
экономической местного самоуправления.
Начиная с 1995-1997 гг. муниципальные образования обрели реальную экономическую самостоятельность, что во многом способствовало дальнейшему развитию местного самоуправления.
1Савельева И.Г. Современный этап развития местного самоуправления в России с учетом мирового и отечественного исторического опыта: автореф. … дис. … доктор историч.
наук. М., 2002.
2Исторические аспекты возникновения и развития местного самоуправления. URL: http://www.webarhimed.ru.
112
В целях развития организационных основ местного самоуправления 8 января 1998 г. принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который определил правовой статус, основные права и обязанности муниципальных служащих, а также гарантии их деятельности.
Сегодня местное самоуправление в России осуществляется на основе многочисленных правовых актов, в том числе и международных, однако центральное место в правовом регулировании местного самоуправления принадлежит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Глава 5.
Правовые основы местного самоуправления в России
5.1.Понятие и содержание правовой основы местного самоуправления
Прежде чем начать рассматривать правовые основы местного самоуправления необходимо определить, что понимается в целом под основами местного самоуправления.
Впервые об основах местного самоуправления в науке муниципального права стали говорить в 90-х годах XX в. и, впоследствии, данная научная категория нашла свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Отметим, что сегодня нет единого понимания термина «основы местного самоуправления» так же как и относительно вопроса о количестве, содержании и наименовании основ местного самоуправления.
113
В нашем понимании основы местного самоуправления – это совокупность правовых, экономических, финансовых, организационных,
территориальных, социальных и других условий, при которых реализуется местное самоуправление и осуществляется муниципальная власть.
Как справедливо отмечает Е.С. Шугрина основы местного самоуправления – это фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.
Систему основ местного самоуправления составляют:
-правовые основы;
-территориальные основы;
-организационные основы;
-финансовые основы;
-экономические основы.
Несомненно, среди основ местного самоуправления важнейшее значение отводится правовым основам, поскольку именно на правовых актах базируется вся дальнейшая деятельность местного самоуправления.
Правовые основы местного самоуправления – это система правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления.
Среди учѐных существует неоднозначность в наименовании и содержании правовых основ местного самоуправления (ряд учѐных определяет как «нормативные правовые основы»1). Отметим, что в целях урегулирования деятельности местного самоуправления принимаются, в том числе, и акты, не носящие нормативного характера. Это во многом связно с необходимостью учѐта местных, исторических и иных традиций, которые также претендуют на место среди основ местного самоуправления.
Так, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют:
1 Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
114
1) общепризнанные принципы и нормы международного права,
международные договоры Российской Федерации,
2)Конституция Российской Федерации,
3)федеральные конституционные законы, федеральные законы,
4)иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти),
5)конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
6)уставы муниципальных образований,
7)решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан,
8)иные муниципальные правовые акты.
Формулировка «иные муниципальные правовые акты» позволяет сделать вывод, что правовую основу местного самоуправления составляют не только нормативные правовые акты, но и муниципальные правовые акты, не носящие нормативного характера.
5.2.Международные правовые акты в сфере местного самоуправления
Конституция РФ признает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации частью своей правовой системы. А в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Однако, это ни в коем случае не ставит наше законодательство, в том числе и о местном самоуправлении, на уровень в иерархии источников права ниже международного права, поскольку Конституция РФ определяет международные договоры лишь как источники российского права и лишь
115
только те, которые были ею приняты (на условиях именно договора, т.е.
ратифицированы).
Конституции РФ, таким образом, называет два вида международно-
правовых источников российского права: 1) общепризнанные принципы и нормы международного права; 2) международные договоры Российской Федерации.
Среди международных правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, можно выделить Европейскую Хартию местного самоуправления, определяющую права,
которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.
Наша страна подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5
мая 1998 г.
Согласно ст. 3 указанного международного документа под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.
Хартия закрепляет следующие базовые положения по организации местного самоуправления1:
-основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления
всоответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей;
-органы местного самоуправления в пределах, установленных законом,
обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;
1 Муниципальное право России: учебное пособие / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов
«Дашков и К», 2006.