О необходимости навести порядок на уровне отдельных местностей и существующих проблемах достаточно полную иллюстрацию предлагает «Инструкция господам сенаторам, предназначенным для осмотру Губерний» 1805 г. из 18 пунктов. Перечисление даже некоторых из них доказывает ситуационный подход в функционировании административной системы империи: «1) Истребовать от всех мест ведомости о решенных и нерешенных делах, рассмотреть в числе последних, нет ли таких, в коих тяжущиеся напрасной волокитой угнетаются и правый не достигает законного удовлетворения. 2) Чинится ли действительное исполнение по именным и сенатским указам, и если где найдутся оные не исполненными, то по каким причинам? 3) Все ли места для управления установленные в действии находятся, или же которые не учреждены и для чего? 15) Сенаторам иметь особенное наблюдение, нет ли каких-либо от местных губернских начальств народу притеснений, безгласных налогов, также жестокостей в употреблении власти и тому подобных обстоятельств 18) За всем тем, если бы чего в сих пунктах именно не означено было, а сенаторы усмотрят и рассудят что либо за достойное уважения, как по интересам и пользам государственным, так и по добру общему; в таковых обстоятельствах не долженствуют они оставлять того без внимания, руководствуясь во всем важностью своей присяги, достоинством их звания и правилами чести»[14].
Поэтому, важнейшей составляющей преобразования государственного управления начала XIX в. явилась реформа всей системы правительственных учреждений, в том числе, центральных органов управления - создание Непременного совета[15], позже переименованного в Государственный, министерств, Комитета министров. В 1801-1809 гг. происходило определение общих основ построения системы министерств и переход к новому устройству центрального управления с поисками путей отладки его внутреннего устройства. Накопленный опыт деятельности отдельных министерств позволил концептуально проработать варианты совершенствования министерской системы, получившие оформление в предложениях М.М. Сперанского в 1809 г.
На следующем этапе в 1810-1812 гг., министерская реформа получает мощный импульс ее организационно-законодательного оформления[16]- происходит четкое закрепление предметов ведения, компетенции, основ единой организации и ответственности министерств за управление сферами государственной деятельности. Причем инициатива исходила от самого императора и идейного центра преобразований - Государственного совета. Причем, по замечанию авторов известного издания, именно «учреждение Государственного совета 1 янв. 1810 г. было поводом радикального преобразования министерств и нового распределения государственных дел между ними»[17]. Значение Совета выделял и М.М. Сперанский, рекомендуя Сенату в своей деятельности при возникновении разногласий руководствоваться порядком деятельности нового законосовещательного учреждения[18]. А в «Исторических справках о предшественниках Государственного совета (к вопросу установления даты 100-летнего юбилея этого учреждения)» отмечается, что хотя в Манифесте 8 сентября 1802 г. и было объявлено, что «министры, по званию своему, состоят членами Совета и присутствуют в Совете», но однако его деятельность и образованных министерств не была еще в должной степени согласована. И «в связи с недостатком внутреннего устройства Совета и некоторыми другими причинами», налицо было ослабление значения Совета как сосредоточия государственной деятельности. Поэтому ощущалась необходимость дальнейших преобразований - «несовершенное устройство Совета, Министерств и других установлений побудили Императора Александра I-го поручить Сперанскому составить план нового образования государственного управления во всех его частях»[19], что и было реализовано в 1810-1811 г. в создании координирующей министерства структуры.
Так, одновременно с утверждением министерств формируется и Комитет министров, который постепенно выделился в качестве органа верховного управления, сочетая функции совещательного учреждения в сфере реализации верховной исполнительной власти при ее носителе - императоре, которым окончательно принимались решения по обсуждаемым в комитете основным проблемам государственного управления. Определенные дела, как правило, не носящие принципиального значения, решались окончательно в комитете министров. Выступая в общем собрании Сената 26 июля 1810 г., Александр I подчеркивал, что «истинный разум сих дополнений состоит в том, чтобы с разделением дел государственных ввести более справедливости, установив в производстве дел более единообразия, сократить и облегчить их движение, означить с точностью пределы власти и ответственности и тем самым доставить порядку исполнительному более способов к скорому и точному законов исполнению» [20]. Создание и деятельность учреждения отразили характер подходов монархов к механизмам реализации административной власти: Комитет министров выступал инструментом коллективной выработки управленческих решений, и даже нередко являлся органом, альтернативным в законосовещательной деятельности Государственному совету, как это было в правление Александра I. Большое значение имело и использование Комитета министров как учреждения «коллективного руководства» государственными делами в период выездов императора из столицы, когда в Комитете сосредотачивалась вся полнота управления страной. Деятельность Комитета обеспечивала переход к коллективному обсуждению дел и координацию реализации своих функций различными органами центрального управления, а также отработку механизмов проведения в жизнь управленческих решений.
Однако департаменты министерств, ставшие местами самостоятельного центрального управления, чрезмерно централизовали власть, придавая ей прежний чиновно-канцелярский характер. По мере развития министерской власти скопление дел в департаментах напрямую было связано с умалением компетенции и степени власти губернских установлений, которые права решения дел и принятия мер должны были обменять на обязанность срочных донесений и представлений в надлежащие департаменты. Система министерского правления, по сути своей не являясь враждебной местному самоуправлению, но при недостатке на местах организации общественных сил она развивает департаменты в центре, считающие себя призванными регламентировать местное управление. Потому столкновение департаментов с установлениями местного управления в формах, опасных для последних, неминуемо, если законодательство не берет на себя труд разграничить компетенции местных и центральных учреждений. То есть первоначальное стремление создать министерства как учреждения политического характера, соединяющие главу государства и местное управление, было реализовано на практике совершенно незначительно. Как замечает О.К. Нотович, «департаментская централизация поглотила проектированную правительством децентрализацию и земские учреждения из «особого органа одной и той же государственной власти» обратились в подобие частных контор»[21]. Расширение прав местного управления на земских началах должно было совершиться на основе полномочий, которыми к этому времени обладали департаменты министерств в Санкт-Петербурге. А предполагалось, что министры должны были бы занять место посредников между главой государства и местным управлением, сосредоточив в своих руках только руководящие и контролирующие функции.
Бюрократизация имперской системы управления «центр-регион»
Следующая веха преобразований связана с дальнейшим расширением территориальных пределов империи после Венского конгресса 1815 г. Поскольку условия присоединения новых территорий - Финляндии, Польши и Бессарабии были оговорены международными договорами и конституционными установлениями этих территорий, то было формально установлено их особое административное устройство. Данные действия оказывали существенное влияние на имперское управление, потому проанализируем правовые последствия их вхождения - как они оцениваются специалистами-юристами и влияют на конфигурацию государственного механизма. Условия для каждой территории определялись отдельно различными источниками права, а потому в науке сохраняются дискуссии относительно юридической стороны отношений России с этими присоединенными территориями.
Официальная точка зрения, нашедшая выражение в учебнике «Русского государственного права» С.А. Алексеева и являющаяся фундаментом правоприменительной практики, конкурирует с различными мнениями по данной проблематике. Ученый отмечает, что относительно Финляндии существует два различных мнения. Одни утверждают, что Российская империя и великое княжество Финляндское являются двумя самостоятельными государствами, связанными реальной унией. Другие же доказывают, что Россия и Финляндия образуют одно государство и Финляндия не что иное, как провинция, инкорпорированная Россией, но наделенная широкой политическою автономией. Указывается, что «на стороне первого мнения стоит большинство русских писателей (Сергеевич, Романович-Славатинский, Градовский); на стороне второго - новейшие немецкие писатели (Еллинек, Бурмиринг, Гольцендорф)»[22]. Как видим, юридическая наука начала XX в. не дает точного и полного ответа на поставленный вопрос, что связано с необходимостью однозначного понимания категорий «инкорпорация», «союзное государство», «союз государств», «личная уния», «реальная уния», и единства толкования правовых оснований вхождения этих территорий в состав Российской империи. Соответственно, применительно к отдельному национальному региону необходимо специально исследовать совокупный набор таких характеристик. Обратимся к признакам названных понятий в актуальной для того времени интерпретации.
В частности, при инкорпорации происходит соединение государств и подчинение одного другому без всяких условий, соответственно, присоединенное государство теряет свой государственный суверенитет, и потому на дальнейшее сохранение в виде особенностей территории «исторических учреждений… с юридической точки зрения можно смотреть только как на дарованные ему государственной властью присоединившего его государства, ибо все полномочия учреждений в пределах одного государства, каково бы ни было их историческое происхождение, могут иметь свой правовой источник лишь в верховной власти этого государства»[23]. То есть, в присоединенной территории создаются в общегосударственных интересах имперские институты государства и права, возможно, с учетом названных особенностей, не в полном виде.
Другая форма объединения - союзное государство, создается как новое сложное политическое образование с новой государственной властью во главе, то есть входящие в него государства не сохраняют прежний суверенитет. Самостоятельность частей вновь образованного государства может быть очень значительна, но «находит свой предел в суверенитете центральной власти, который и является источником и последним судьей этой самостоятельности. Примерами таких сложных государств могут служить Германская империя, Северо-Американские штаты, Швейцарский союз»[24]. Появление союзного государства приводит к изменению внутреннего публичного права, а союз государств способствует выработке внешнего публичного права, то есть международных правовых норм. Союз государств представляет собой устойчивый союз для решения общих политических интересов, при котором входящие в него государства сохраняют свой суверенитет. Для достижения совместной цели создается общий союзный орган, деятельность которого и решение всех других вопросов между союзниками осуществляются на основании международного договора самостоятельных государств. Здесь примером являются Соединенные Штаты Америки 1778-1787 гг., Германский союз 1815-1866 гг. Или же возможен вариант образования союза государств без общего союзного органа, когда монарха одного из соединившихся в союз государств признают выразителем союзной воли.
В своей характеристике объединений государств С.А. Алексеев подчеркивает, что «инкорпорация обусловливается подчинением одного государства суверенной власти другого, союзное государство основывается на законе, союз государств - на договоре». Однако, есть и другие соединения, в основе которых лежит случайный исторический факт, а не юридические источники права. Такой формой выступает личная уния, возникающая в результате связи между государствами в лице общего монарха. Общность монарха может быть обусловлена, наследственным правом по родственному признаку - личная уния и, избранием монарха одного государства монархом другого - реальная уния. Личная уния принципиально отличается от реальной, поскольку может прекратиться, основывается на случайном стечении обстоятельств (отсутствие наследников), не вызвана общностью интересов. А реальная уния основывается на юридическом источнике - договоре, вызвана интересами соединившихся государств, и связь между ними выражена в едином источнике права, общих законах и учреждениях.
Итак, идеологические и научные оценки, новые практические подходы власти по реформированию функционального и отраслевого управления путем создания министерской системы, а также изменившиеся геополитические реалии 20-х годов XIX в. создавали трудности не только в формировании взглядов на эволюцию имперского устройства, но и относительно самой природы регионального управления. Обуславливали эти вопросы территории с собственными длительными традициями государственного существования или самоуправления, населенные народами с развитой национальной культурой[25]. Соответственно, несколько иное значение приобретают наместничества, они уже рассматриваются как механизм соединения всех составных частей империи в единое целое. И, безусловно, тот факт, что во второй половине XIX века и в начале XX века (период реформ и революций) наместничества учреждались вновь, говорит о том, что эта форма управления не изжила себя, а, напротив, являлась достаточно актуальной для социально-проблемных регионов страны. Наместничества, генерал-губернаторства представляли собой, по оценке видного исследователя «особый вид центральных властей, действующих, однако, в ограниченном районе». В доказательство Г.В. Вернадский приводит высказывание М.М. Сперанского: «Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское установление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой местный, в коем все дела разделяются по округам[26]». Практически весь имперский период верховная власть сохраняла неизменно действующим институт наместничества, а в трудных ситуациях разбалансированности административной системы на Кавказе, начала инкорпорации среднеазиатских владений, революционных явлений в западных территориях генерал-губернаторства восстанавливались.
В условиях проявлявшейся в первой половине XIX в. крайней медлительности, скованный бюрократизмом и перегруженный мелочными вопросами законодательный механизм и высшие центральные учреждения не могли оперативно разрешать важные вопросы законодательного и административного характера. Передвинувшиеся вследствие бюрократической централизации из низших государственных звеньев вопросы управления вытеснили из высших и центральных учреждений часть общих вопросов разработки законопроектов и оперативного руководства. Монархом для их разрешения создан еще один вид учреждений - высшие комитеты по делам отдельных территорий. Заметим, что в другие периоды истории они существовали лишь как дополнение к системе высших и центральных государственных учреждений, а во второй четверти XIX в. превратились в целую систему органов. Это были немноголюдные, наделенные часто огромными полномочиями оперативные объединения особо доверенных Николаю I высших сановников. Рассматриваемые ими вопросы оформлялись краткой меморией или в журнале. После ее прочтения и одобрения императором содержание в форме «высочайшего повеления» сообщалось в Государственный совет, Комитет министров и министерства. Деятельность большинства Комитетов ограничивалась обсуждением по готовому законопроекту или с последующим его составлением. В XIX в. действовали следующие территориальные комитеты: I и II Сибирский (1821-1836 гг.; 1852-1864 гг.), Кавказский (1833-1840 гг.; 1840-1842 гг.; 1842-1882 гг.), недолговременными являлись комитеты по делам финляндским, по делам Царства Польского и комитет западных губерний.
Для обладавших наибольшей степенью автономии и имевших прежде государственно-правовые традиции - Финляндии и Польши устанавливалось отдельное представительство в империи, в частности в Комитете министров учреждалось новое должностное лицо - министр-статс-секретарь по делам Великого княжества Финляндского и министр-статс-секретарь по делам Царства Польского, чаще всего к ним применялось наименование статс-секретарь. Если интересы империи в этих территориях надзирали генерал-губернаторы, то интересы самих регионов должны были представлять непосредственно перед императором данные чиновники. Как правило, они назначались из среды авторитетных общественных деятелей соответственно Финляндии и Польши, через них осуществлялись административные отношения, деловая официальная переписка центра и регионов. Будучи в столице, они должны были присутствовать на заседаниях Комитете министров и участвовать в решении касающихся их вопросов. Степень политического влияния статс-секретаря в процессе инкорпорации регионов изменялась, что зависело от уровня фиксированной верховной властью автономии для территорий.