Как видим, для разработки иной организации управления каждым национальным регионом, исходя из конкретных местных задач государственности и предоставления местной администрации значительной самостоятельности, а также поощрения ее оперативной деятельности - как компромисс между территориальными автономиями и централизаторскими тенденциями абсолютизма, создавались новые учреждения, напрямую докладывающие императору. Вынужденная сохранять обособленность внутреннего административного управления отдельными национальными регионами, и даже подчеркивать особенности законов для этих регионов, верховная власть ставила действия местных государственных учреждений под известный надзор генерал-губернатора и соответствующего высшего комитета. В интересах государственного единства они выступали структурами, учитывающим местное право автономистских образований, поскольку к середине XIX в. сохраняли действие «в той или другой части империи, для лиц того или другого сословия, в пределах более-менее ограниченных, законы самые разнообразные и самые разновременные»[27].
При таком значении генерал-губернаторов в механизме государства, при параллельном функционировании Государственного совета, Комитета министров и министерств, а также территориальных высших комитетов роль Сената как надзирающего за региональным управлением органа в ходе административной реформы в государственной жизни уменьшалась, в основном сохранялась его роль как высшего судебного учреждения страны. Его департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний, и были созданы отдельные департаменты по делам автономных территорий. За Сенатом оставалось право ревизовать местные органы, но сам принимать решения по материалам ревизий он не мог, а лишь передавал свои заключения в другие правительственные учреждения[28], следовательно, оказывался выразителем интересов преимущественно все тех же центральных ведомств.
Таким образом, реализация на функциональном уровне стоящих перед государством задач тормозилась преобладанием патриархально-дворянской идеологии и консервацией феодальной практики управления. Региональный уровень в системе государственного управления четко не выделялся, хотя уже в конце XVIII в. наблюдается пристальное внимание центральной власти к возможностям местного уровня власти по реализации функций государства. Изучение планов преобразования государственного устройства, реализации основных реформ центрального и регионального государственного управления - введения министерств, Комитета министров, временных комитетов, изменение роли наместников и Сената позволяют утверждать, что хотя они и не выходили за традиционные рамки унификации и централизации абсолютизма, но все же создавали условия достаточного учета новой законодательно-территориальной ситуации в деятельности административной системы империи. Основанные на анализе государственного управления последней трети XVIII в. идеи М.М. Сперанского нашли выражение в кодифицированных актах по региональному управлению. Коллегиальный порядок решения дел в генерал-губернаторствах, создание советов на различных уровнях управления в окраинах, учет социального состава населения были системно вписаны в акты по управлению Сибири, Финляндии, Польши, Бессарабии, Кавказа, среднеазиатских владений России.
Можно сказать, что региональная политика России преследовала в конечном итоге цели политической и экономической интеграции страны, установления ее социальной, правовой, административной и даже народонаселенческой однородности. Но конкретные потребности управления заставляли правительство продолжать учитывать региональное своеобразие территорий, что придавало административной политике в национальных регионах определенную противоречивость и непоследовательность. Это отражалось, в свою очередь, на взаимоотношениях центральных и местных властей, приводило к серьезным управленческим коллизиям. Ситуация осложнилась с появлением на губернском уровне органов министерского (отраслевого) подчинения. В государстве теперь стало существовать две линии реализации самодержавных принципов власти: территориальная и отраслевая. Имея общую природу властных полномочий, нечетко разделенные прерогативы на местном уровне, возможность напрямую апеллировать к монарху, министры, генерал-губернаторы и губернаторы с трудом находили возможности для координации своих действий.
Библиография
1. Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи: В 2 т. / Под общей редакцией В.В. Черкесова. Т. 1 / Научные редакторы тома Д.И. Луковская, Д.И. Раскин. СПб., 2001. С. 3, 186.
2. Западные окраины Российской империи / Под ред. М. Долбилова, А. Миллера. М., 2006. С. 15.
3. Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. Конституционное право. Пг., 1917. С. 142.
4. Мрочек-Дроздовский П. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г. Историко-юридическое исследование. Ч.1. Областное управление эпохи первого учреждения губерний. (1708-1719) М., 1876. С. 14.
5. Блинов И.А. Губернаторы. Историко-юридический очерк, СПб., 1905. С. 48-49.
6. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Органы управления. СПб., 1887. Т. 2. Органы управления. 496 с.
7. Вернадский Г.В. Очерк истории права Русского государства XVIII-XIX вв.: (Период империи). Прага, 1924. С. 100.
8. Каппелер А. Россия - многонациональная империя. М., 2000. С. 58
9. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911. С. 462.
10. Дякин В.С. Национальный вопрос во внутренней политике царизма (XIX - XX вв.). СПб., 1998. С. 131.
11. Каппелер А. Россия - многонациональная… С. 54.
12. Национальная политика России: история и современность. М., 1997. С. 51.
13. Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1374. Оп. 3. Ед.хр. 2285. Л. 2-7.
14. РГИА. Ф. 1330. Оп. 12. Ед. хр. 164. Л.14.
15. РГИА. Ф. 1609. Оп. 1. Ед. хр. 1. Л. 1-5; Ф. 1374. Оп. 4. Ед. хр. 99. Л. 15.
16. Кодан С.В. Развитие и организационно-правовое оформление института государственной службы в России в 1800-1850-е гг. // Сборник научных трудов преподавателей и сотрудников филиала Уральской академии государственной службы в г. Лангепасе. Вып. 2. Екатеринбург, 2005. С. 21.
17. Варадинов Н. История МВД. Ч. 2. Книга 1. СПб., 1859 г. С. 3.
18. РГИА. Ф. 1251. Оп. 1. Ч.1 Ед. хр. 33. Л. 6.
19. РГИА. Ф. 1101. Оп. 1. Ед. хр. 973. Л. 5.
20. РГИА. Ф. 1341. Оп. 11. Ед. хр. 686. Л. 1.
21. Нотович О.К. Основы реформ местного… С. 148.
22. Алексеев С.А. Русское государственное право. Конспект лекций. М., 1892 С. 193.
23. Алексеев С.А. Русское государственное… С. 193.
24. Дякин В.С. Национальный вопрос… С. 133.
25. Вернадский Г.В. Очерк истории права... С. 100-101.
26. Даневский П. Об источниках местных законов некоторых губерний и областей России. СПб., 1857. С. 76.
27. История государства и права России. Учебник / Под ред. Ю.П. Титова. М., 2001. С. 174.
28. Кодан С.В. Создание Основных законов Российской империи в деятельности Комиссии составления законов (1800-1820-е гг.) // NB: Вопросы права и политики.-2012.-3.-C. 149-175. DOI: 10.7256/2305-9699.2012.3.167. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_167.html
29. С. В. Кодан Попытки создания Основных законов Российской империи в политике, идеологии и юридической практике Российского государства (XVIII - начало XIX вв.) // Право и политика.-2012.-3.-C. 560-569. 122
30. С. А. Февралёв Местное законодательство в государственно-правовом развитии России (вторая половина XVII - начало XX вв.) // Право и политика.-2011.-7.-C. 1171-1181.
31. Кодан С. В. Политико-юридическая методология в исследовании истории модернизации государственно-правовой системы России (XIX - начало XX вв.)//Политика и Общество, №3-2012
32. Кодан С.В., Февралёв С.А. СОСТОЯНИЕ, РАЗВИТИЕ И УНИФИКАЦИЯ МЕСТНОГО ПРАВА МАЛОРОССИИ И ЗАПАДНЫХ ГУБЕРНИЙ (вторая половина XVII - первая половина XIX вв.) // NB: Вопросы права и политики.-2013.-5.-C. 268-295. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.5.579. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_579.html
33. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО ВЕЛИКОГО КНЯЖЕСТВА ФИНЛЯНДСКОГО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ИНТЕГРАЦИЯ, ИСТОЧНИКИ, ТРАНСФОРМАЦИИ (1808-1917 г.) // NB: Вопросы права и политики.-2013.-3.-C. 258-317. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.3.498. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_498.html
34. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО ЦАРСТВА ПОЛЬСКОГО: ФОРМИРОВАНИЕ, ИСТОЧНИКИ, ТРАНСФОРМАЦИИ (1815-1917 гг.) // NB: Проблемы общества и политики.-2013.-3.-C. 246-295. DOI: 10.7256/2306-0158.2013.3.468. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_468.html
35. Кодан С.В., Февралёв С.А. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО ПРАВА В БЕССАРАБИИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (1812-1917 гг.) // NB: Вопросы права и политики.-2013.-4.-C. 230-285. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.4.502. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_502.html
36. Кодан С.В. Политико-юридический подход в исследовании государственно-правового развития России (XIX - начало XX вв.) // NB: Проблемы общества и политики.-2012.-2.-C. 88-117. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_177.html
37. Кодан С.В. СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ: ФОРМИРОВАНИЕ, РАЗВИТИЕ, СТАНОВЛЕНИЕ (IX - начало XX вв.) // NB: Проблемы общества и политики.-2013.-4.-C. 239-293. DOI: 10.7256/2306-0158.2013.4.436. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_436.html
38. С. А. Февралёв Политико-юридическая природа местного права в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). // Право и политика.-2012.-2.-C. 327-338.
39. С.В. Кодан Систематизация местных узаконений прибалтийских губерний Российской империи (1720-1860-е гг.) // Политика и Общество.-2013.-1.-C. 108-120. DOI: 10.7256/1812 - 8696.2013.01.14.
40. Кодан С.В., Владимирова Г.Е. Юридическая природа Основных государственных законов Российской империи 1832-1892 гг. издания в оценке российских правоведов // NB: Проблемы общества и политики.-2013.-6.-C. 218-253. DOI: 10.7256/2306-0158.2013.6.765. URL: http://www.e-notabene.ru/pr/article_765.htm
41. Кодан С.В., Февралёв С.А. МЕСТНОЕ ПРАВО НАЦИОНАЛЬНЫХ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ИСТОКИ, МЕСТО В ПОЛИТИКЕ И ИДЕЛОГИИ, ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА (вторая половина XVII-начало XX вв.) // NB: Вопросы права и политики.-2013.-2.-C. 74-154. DOI: 10.7256/2305-9699.2013.2.464. URL: http://www.e-notabene.ru/lr/article_464