Размещено на http: //www. allbest. ru/
Институт философии и права, Новосибирский национальный исследовательский государственный университет 630009, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Пирогова, 2
Модернизация имперских институтов власти в России XVIII - начала XIX вв.
Красняков Николай Иванович
кандидат юридических наук
заместитель директора,
kofe51@yandex.ru
Аннотация
В статье анализируются этапы, направления и содержание развития имперских административных институтов периода XVIII - начала XIX вв. Выделены тенденции их преобразования: унификация, централизация, бюрократизация, определенный автономизм их функционирования в некоторых регионах в рамках территориальной и отраслевой линий реализации. Делается вывод об учете в практике государственного устройства империи сложившегося территориально-законодательного статуса регионов до их вхождении в состав Российской империи. Утверждается, что лишь в эпоху Екатерины II традиционные меры - отношения централизации и концентрации власти в центре, уходят на второй план, при этом курс на всемерное укрепление абсолютистского государства остается неизменным. Автор рассматривает департаменты министерств, ставшие вначале XIX в. органами самостоятельного центрального управления, как чрезмерно централизовавшими власть органами, придавая ей прежний чиновно-канцелярский характер. В итоге, нечетко разделенные прерогативы правительственных учреждений, возможность генерал-губернаторов и губернаторов напрямую апеллировать к монарху вели к рассогласованию функционирования механизма государства.
Ключевые слова: Российская империя, институты государства, государственное устройство, автономизм, бюрократизация, унификация, централизация, регион, многоукладность, М.М. Сперанский
законодательный государственный империя власть
Abstract
Krasnyakov Nikolay Ivanovich
PhD in Law
Deputy Director, the Institute of Philosophy and Law, Novosibirsk National Research University
630009, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Pirogova, 2
The article includes analysis of stages, vectors and contents of the development of the Empire administrative institution in the period since XVIII till early XIX century. The author singles out the tendencies: unification, centralization, bureaucratization, autonomous functioning in some regions within territorial and branch-related implementation levels. The author then makes a conclusion on practical consideration of existing territorial and legislative statuses of the regions prior to their annexing to the Russian Empire. And it is only in the epoch of Catherine the II that the traditional measures - centralization and central concentration of government - are eased, however, the direction towards support of absolutist state remains. The author evaluates Ministry Departments, which became independent central government bodies in early XIX century as being overly centralized and making government overly official and bureaucratic. As a result, the lack of clarity in competence of government institutions, as well as the right of Governors General and Governors to address the Monarch directly, lead to misalignment in the functioning of the state mechanism.
Keywords:
the Russian Empire, the state institutions, state structure, authonomism, bureaucratization, unification, centralization, region, variety of patterns of life, M.M. Speransky
1. Сложность идентификации имперского управления
Проблемы управляемости отдаленными и обширными регионами, выстраивания эффективной вертикали власти, преодоления ведомственной разобщенности, особенно на уровне местных учреждений, и т.д. и т.п. оставались сложными для России весь имперский период, поскольку для нее была традиционно характерна отраженная на законодательном уровне «значительная асимметрия государственного устройства»[1]. Несомненно, это вело к общей проблеме распределения государственной власти по территории, выделения предметов ведения и полномочий в иерархии государственных органов, а в конечном итоге при отсутствии осознания на уровне политики пределов централизации и концентрации власти, - к многочисленным сложностям обеспечения общегосударственных (имперских) интересов. Заметим при этом, что составить научную картину институтов имперского управления оказывается делом нелегким, о чем свидетельствуют и авторы не давно вышедшего сборника исторических статей «Западные окраины Российской империи» утверждающие, что до сих пор мотивация поступков имперских властей, противоречивость процесса выработки решений в среде имперской бюрократии не получили должного освещения[2].
2. Становление институтов императорского управления
Как известно, к началу имперского периода исходной специфической формой абсолютизма в России являлось самодержавие, которое по определению Н.И. Лазаревского означает «такую форму правления, когда вся полнота государственной власти сосредоточена в руках одного человека - царя, короля, императора - и притом так, что в государстве не только нет власти, стоящей над ним, но нет власти, ему равной. Власть такого государя носит характер власти самостоятельной, она не является производной от чьей-либо другой. Наоборот, все другие власти в государстве имеют свой источник и свое основание в государе, ибо если он обладает в государстве властью неограниченною, абсолютною, то всякая другая власть возможна лишь, поскольку государь ее терпит, ее признает»[3]. Император сосредотачивал в своих руках верховенство принятия любого решения. Его указами определялись задачи государства и устанавливались юридические нормы.
При становлении империи в территориях государства по мере его централизации управляли назначенные верховной властью представители монарха - воеводы, наместники, затем их сменили губернаторы и генерал-губернаторы, «каждый из них был ступенью одного и того же процесса, в ходе которого государство развивалось из массы частноправовых отношений»[4]. Причем, по замечанию И.А. Блинова, должность генерал-губернатор на самом деле была почетным титулом, которым Петр I награждал наиболее близких к себе губернаторов[5], а потому говорить, что государственное управление территориями существенным образом было реорганизовано, ученому не представлялось основательным суждением. Кроме того, по объему и характеру власти генерал-губернаторы не отличались от губернаторов, являвшихся основным должностным лицом в местном управлении, и лишь намного позже заимствованный в завоеванных шведских провинциях термин наполнился новым содержанием.
Процесс реформирования российской государственности Петром I возобновился лишь в екатерининскую эпоху, когда все более явно проявляющиеся элементы кризиса самодержавия заставили искать новую форму верховной власти - просвещенный абсолютизм или «легитимную монархию». В правление Екатерины II проведены сложные реформы государственного строительства в административной и судебной сферах, которые пытались внедрить некоторые идеи модернизации. Институты самоуправления также изменяются - усиливается роль дворянства и зажиточной городской прослойки, традиционные меры - отношения централизации и концентрации власти в центре, уходят на второй план, но курс на всемерное укрепление абсолютистского государства неизменен. Императрица не меняла исторически сложившихся основ государственного строя, весь смысл «просвещенного абсолютизма» состоял в прочном утверждении «легитимной монархии», которая была единственно способна реализовать общественные потребности. В условиях европейского традиционно монаршего правления реализовывались схожие политические меры, потому нет ничего парадоксального в том, что прогрессивные реформы и самодержавная власть обнаруживали тесную связь, напротив, эта связь являлась вполне логичной, даже закономерной.
В 70-80-е гг. XVIII в. произошло ослабление властных полномочий органов центрального управления. Ликвидировав большинство коллегий, Екатерина II вернула в руки губернаторов военную, административную и судебную власть. Во-первых, с точки зрения выполнения своих задач - общего руководства и наблюдения, коллегии мало чем отличались от департаментов реорганизованного Сената, во-вторых, не испытывая доверия к коллегиальному управлению, Екатерина заменила принцип коллегиальности на принцип единоначалия и департаменты коллегий стали управляться отдельными начальниками. И, в-третьих, антибюрократический и аристократический дух перемен, необходимость повышения оперативности и эффективности управления требовали от Екатерины закрытия большей части неповоротливых коллегий и переноса их в местности под именем палат и правлений[6], к 90-м гг. сохранились только «государственные» коллегии, ведавшие вопросами внешней политики, военными и морскими делами, а губернаторы выведены из-под полного подчинения коллегиям.
Большинство местных правительственных должностей стало замещаться либо прямой властью губернатора, либо по его представлению. В области надзора губернатор был облечен широкими правами взыскания, увольнении и предания суду, в финансовых и хозяйственных делах управлял с помощью вице-губернатора. Однако единственной постоянной формой надзора в территориях являлся лишь прокурорский надзор, при этом деятельность прокуроров носила правоохранительный, не политический характер. Они следили за законностью в действиях местных властей, но не за соответствием их действий конкретным целям и задачам верховной власти. Кроме того, локальный характер деятельности губернаторов, не позволял им стать оперативными проводниками верховной воли, а занятость текущими делами не позволяла вовремя реагировать на изменения в стране и соотносить региональные интересы с общегосударственными. Екатерина II осознавала данную угрозу и считала возможным исправить этот недостаток, ничего не меняя в центральном управлении, создав в имперском управлении связующее звено - институт наместничества, генерал-губернаторства. Безусловно, наместник может рассматриваться как орган верховного управления, прежде всего, надзора за административной (отчасти и судебной) жизнью губернии. Однако в качестве председателя губернского правления наместник был органом и административной власти[7].
В результате преобразований была создана более симметричная система отношений «центр-регион»: высокоцентрализованное правительство во главе с монархом в центре и территориальное правительство в форме губернского правления под председательством доверенного генерал-губернатора на местах. Генерал-губернатор стал мощным сдерживающим фактором в условиях децентрализации и деконцентрации управления, специфики территорий в традициях, религии, языке, соответственно, и национально-этническом составе. Должность генерал-губернатора в полной мере соответствовала политико-правовым воззрениям Екатерины II, в новом механизме осуществления имперской власти генерал-губернатор олицетворял собой два начала, определяющих сущность ее правления: единообразия и единовластия управления. Генерал-губернаторы должны были осуществлять общий надзор над местной администрацией, не вмешиваясь в текущее управление. Но, поскольку их функции определялись не четко, надзор легко переходил в управление, не связанное правовыми рамками. Каждый наместник управлял вверенным ему краем по своему усмотрению, а между собой наместники строили отношения как полусуверенные правители. В целом же такая политика применительно к цивилизационной неоднородности Российской империи обеспечивала абсолютистское начало в форме правления и государственном режиме и последующую унификацию и централизацию механизма управления через доверенных лиц.
Главным достижением реформ Екатерины стала устойчивая система местного управления, основанная на принципе децентрализации, она становилось более либеральной: администрация была на этом уровне отделена от суда, суд от финансового управления, к участию в управлении привлекались земские элементы. Однако одновременно с систематичным местным управлением, при явном преобладании личного начала в имперском механизме, явно намечался разрыв во всей административно-бюрократической системе государственного управления, но тому есть основания - при Екатерины II процесс создания евразийской империи стремительно ускорился присоединением окраин остзейских территорий и западных губерний. Поскольку в Российской империи иерархия административно-территориального деления совпадала с географической, что еще более поляризовало центр и периферию и усиливало значение принципа бюрократического единообразия, то при назначении региональных правителей было важно личное доверие императрицы.
Такой шаг создавал устойчивые возможности окончательно постепенной интеграции в состав империи земель, имеющих автономию во внутренней административной системе.
Как уже обозначено, на первом этапе обычно, при правовом оформлении статуса новых земель в составе Российской империи, учитывались национально-территориальные особенности, соблюдался главный принцип российской политики - сохранение «статус-кво»[8] территории, что приводило к обособлению нормативно-управленческой системы региона и придавало местному управлению специфические черты. Как четко подметил известный российский правовед Б.Э. Нольде, «русское право не завоевывает и не побеждает, оно ищет компромисса с правом местным. Этот компромисс не всегда одинаков в своем содержании, как не одинаков и объем прав и привилегий, но он всегда налицо»[9]. В этой прагматично-компромиссной политике освоения новых земель все чаще применялся и принцип «непрямого господства» или кооперации с нерусской элитой, однако эти средства в конечном итоге, что вполне закономерно, преследовали задачи инкорпорации самобытной территории в имперское политико-правовое пространство. В качестве примера можно привести западные области, где противоречивые шаги региональной политики проявились в полной мере. С начала присоединения этих территорий проводилась политика толерантности и веротерпимости, власть соглашалась с наличием в государстве неправославного населения, регламентируя его права, но, сохраняя за православной церковью значение первенствующей[10]. Однако параллельно была ликвидирована в 1764 году должность гетмана в Украине ввиду того, что украинские казаки утратили военное значение для России, а верхние слои постепенно растворилась в русском дворянстве[11]. Подобным образом надо оценивать и действия по упразднению Сибирского приказа в 1763 г, стремление распространить унифицированное управление на прибалтийские области и западные губернии, присоединенные в результате первого раздела Польши.
Планы преобразований государственного аппарата и начало их реализации: общее и особенное в управлении
К началу XIX в. вопросы преобразования государственно-политической системы Российской империи, превратившиеся к этому времени, в силу буржуазного развития и в связи с территориальными приобретениями, в качественно новое образование, занимали особое место в идейных исканиях общества. Становилось все более очевидно, что государственный механизм в усложнившейся социальной среде не справляется с управлением империей. Имеющееся административное деление в Российской империи было общим - для целей общегосударственного управления и специальным - для отдельных ведомств, поскольку не все ведомства могли рационально осуществлять свои функции в границах существовавших губерний, областей и уездов. В большинстве случаев специальные административные учреждения охватывали несколько губерний, то есть в стране формировались свойства экстерриториальной системы управления[12]. В связи с функционированием разноуровневого «особенного управления» - для отдельных местностей империи, механизм государства становился все более громоздким, сложноуправляемым сам по себе. Достаточно лишь указать, что в 1801 г. даже Сенат, в ведении которого находились вопросы местного управления в империи, указывает на неразбериху и несоответствие в функциональном назначении государственных должностей регионального уровня государственного управления. В его предписании «по поводу порядка сношения Сената с военными губернаторами, заведывающими гражданской частью» оговаривается осуществление таких связей через гражданских губернаторов, «во избежание установления несвойственной военным губернаторам подчиненности Сенату»[13].