Данные положения не теряют актуальности и через 30 лет, за которые наше общество так и не смогло (или не захотело) создать единую модель оценки эффективности правоохранительной системы, продолжая оценивать её деятельность по статистическим показателям, а не по социальным целям. Гораздо эффективнее осуществлять и оценивать правоохранительную деятельность на основе генеральной цели, общих ценностей и соотнесенных с ними конечным социальным результатом, выражающимся в определенном социально-экономическом состоянии общества и перспективах потенциального развития.
Основные условия неэффективности отечественной правоохранительной деятельности ОВД на современном этапе по оценкам вневедомственных экспертов состоят в следующем [17, с.6]:
1. Сверхцентрализованность, порождающая запутанные и неэффективные системы управления, изоляцию от местных сообществ, недостаток обратной связи.
2. Вынужденная ориентация на показатели объема деятельности, а не на социально и правоохранительно значимый результат.
3. Работа «на показатели», которая приводит к отбору «удобных» очевидных дел (то, что «раскрывается само собой»), нарушающему права пострадавших от более сложных, неочевидных преступлений; нарушения УПК и ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; фальсификация доказательств для нужд статистики; неэффективный расход материальных и временных ресурсов.
4. Перегруженность делопроизводственной работой, в результате -- нарушения законности, призванные ускорить бюрократический процесс и дефекты вневедомственных механизмов контроля.
5. Перенос содержательной работы по выяснению реальных обстоятельств дела и определению виновности (сбора и закрепления доказательств) на более ранние этапы процесса (раскрытие в течение дежурных суток, по «горячим следам», в планово-отчетный период).
Представляется, что дальнейшее повышение эффективности деятельности правоохранительных органов РФ должно быть связано с:
1) реализацией гармонизированных частных целей личности, общественных целей населения и национальных ценностей государства и его органов - на основе признания приоритета личных ценностей и согласования их с вышестоящими;
2) утверждением новых для правоохранительной системы социально-правовых отношений и форм взаимодействия управляющих и управляемых субъектов - внедрением инновационных практических механизмов управления правоохранительной сферой;
3) повышением роли личности сотрудника правоохранительного и использованием его личностного потенциала, созданием условий для профессионального развития личности - помещением сотрудника, а не его начальника в центр многообразия социально-правоохранительных связей, в которые сотрудник вступает по поводу исполнения должностных обязанностей;
4) повышением роли профессионального коллектива правоохранительного органа; максимальным использованием внутренних и внешних социальных резервов коллектива сотрудников органов внутренних дел, вплоть до коллективной ответственности при нарушении истинных целей социальной и правоохранительной систем;
5) установлением конструктивного взаимодействия полиции с широкими слоями населения, различными социальными группами и частными лицами, в том числе с применением новейших информационно-телекоммуникационных сетевых мобильных технологий обратной связи в режиме реального времени.
Предпосылки трансформации понимания эффективности правоохранительной деятельности
Практические механизмы коммуникации играют важную роль в правоохранительной сфере [18]. С развитием информационно-телекоммуникационных технологий и сетей передачи данных современное общество все чаще рассматривается как совокупность самоорганизующихся на основе информационных коммуникаций горизонтальных (неформальных) социальных групп (теория сетевого информационного общества). Такой подход является современным адаптивным видом традиционного кибернетического подхода к изучению общества [19]. Современные социальные группы - гуманитарные сети - формируются вокруг общих ценностей и интересов, обладают устойчивыми социальными связями, характеризуются высокой внутренней лояльностью и солидарностью. Сетевые механизмы управления в социально-экономических и политических явлениях и процессах приобретают институциональный характер и объективно формируют современную общественную структуру. Типичными гуманитарными сетями являются современные транснациональные криминальные сообщества, террористические организации и их ячейки, протестные движения сетевого типа.
В связи с трансформациями в общественной деятельности и социальных структурах в развитых социально-экономических системах (прежде всего, в странах Европейского союза) стала очевидной и начала применяется на практике адаптивная правоохранительная деятельность, которая приспособлена к новым условиям институциональной среды ответными мерами, соответствующими современным угрозам. В качестве адаптивных механизмов правоохранительной деятельности следует рассматривать расширение информационных коммуникаций и кооперационных связей правоохранительных органов. Расширение механизмов всеобъемлющего легального сбора информации правоохранительными органами при этом является необходимым условием формирования концептуально новой - сетевой - модели правоохранительной деятельности. Такая модель предполагает тесное сотрудничество органов полиции и юстиции. При этом деятельность полиции децентрализована организационно, но интегрирована источниками информации и координирующим управлением.
Теория сетевой правоохранительной деятельности
Под сетевой правоохранительной деятельностью нами предлагается к пониманию модель организации совместных действий различных субъектов государственного управления в среде правоохранительной коммуникации, направленных на получение общих результатов. В процессе сетевой правоохранительной деятельности создается, дополняется и используется общая для всех субъектов значимая информация (в электронном виде), используются общие нормы и стандарты (правила) деятельности, в интересах совместной деятельности совершаются общественно значимые действия, применяются единые подходы к оценке эффективности деятельности. Участники сетевой правоохранительной деятельности объединены общей информационной инфраструктурой и общими объектами информации, в отношении которых они осуществляют свои полномочия.
Предпосылками развития сетевой модели правоохранительной деятельности в нашей стране, как и в странах Европейского союза, выступают практические проблемы стандартизации правоохранительной деятельности полиции и взаимодействующих несоподчинённых органов в осложнённых (экстремальных) условиях функционирования (например, при противодействии терроризму и иным чрезвычайным обстоятельствам) [20]. В такой скоординированной правоохранительной деятельности эффективность достижения общего согласованного результата зависит не только от деятельности различных подразделений и функциональных групп ОВД, но и от взаимодействующих правоохранительных и иных органов власти и самоуправления, хозяйствующих субъектов.
Практическая потребность развития описанной авторской модели подтверждается проведенной в 2016 году реформой правоохранительных органов, в ходе которой пока не получили достаточной правовой регламентации вопросы информационного и компетентностного взаимодействия между государственными правоохранительными органами, не решены многие организационные проблемы межведомственной передачи информации и организации совместного пользования ею. Налаживание межведомственного взаимодействия правоохранительных органов с учётом возможного продолжения реформ в ближайшей перспективе потребует разработки стратегически нового концептуального подхода.
Практическая реализация модели сетевой правоохранительной деятельности
Предлагается организовать сотрудничество отечественных правоохранительных органов на сетевых принципах. В условиях современной сетевой общественной структуры для координации отечественной правоохранительной деятельности необходимо создать правоохранительную организацию сетевого типа. Целесообразным полагаем ведение данной организацией совместных баз данных информации (цифровых источников доказательств) с предоставлением распределенного сетевого доступа к ней субъектам правоохранительной деятельности. Элементарные единицы информации - юридические факты, разведывательные выводы, перенесенные в цифровую форму - должны стать интегрирующими основами данной модели. Оперативно-розыскное право должно трансформироваться в полицейско-разведывательное (по опыту стран Европейского союза). Информация не должна принадлежать отдельному должностному лицу или отдельному правоохранительному органу. Это повышает вероятность её эффективной многократной реализации в праве, снижает вероятность коррупционного сокрытия информации от правосудия, способствует соблюдению принципа неотвратимости наказания, снимает избыточную политическую конкуренцию правоохранительных органов. Результатом такого подхода к организации правоохранительной деятельности должна стать реализуемая правоохранительной организацией сетевого типа единая для всех субъектов информационно-правоохранительная среда и единая система оценки результатов правоохранительной деятельности. Данный орган должен также отвечать за ведение общегосударственной криминальной статистики. Решение о выборе или создании такой правоохранительной организации сетевого типа находится в политико-правовой плоскости и настоящим исследованием не охватывается.
На основании сведений, вносимых в единую информационно-правоохранительную среду алгоритмизированными методами должны строиться объективные и независимые от оцениваемого органа показатели эффективности его деятельности. Ответственность за формирование и обслуживание единой информационно-правоохранительной среды, оценка совместной скоординированной правоохранительной деятельности должна также быть возложена на самостоятельную правоохранительную организацию сетевого типа. При этом достигаемый общий социальный результат борьбы и противодействия преступности с применением сетевых принципов организации должен предполагать в каждом правоохранительном органе оценку персонального вклада в коллективный правоохранительный результат. И при этом подходе должно строиться справедливое распределение оплаты труда: стимулирующее личный вклад, оценивающее экономическую эффективность труда.
Современные теоретические основы методологии оценки результатов деятельности государственных органов в социально-экономической системе
Критерии оценки конечных социально-значимых результатов любой, в том числе и правоохранительной деятельности - основной вопрос, подлежащий установлению при изучении эффективности деятельности. В современной международной менеджмент-практике такие критерии именуются ключевыми показателями эффективности (Key Performance Indicators, KPI).
Понятие «эффективность» может рассматриваться в различных значениях - как соотношение полезного результата и затратного механизма; в традиционном идеальном понимании - как способность выполнять работу и достигать необходимого или желаемого результата с наименьшей затратой времени и усилий; в универсальном оптимальном понимании - как соотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами (ISO 9000:2015). Эффективность имеет степени (большая или меньшая степень достижения цели), а оптимальность таковых не имеет (оптимальный - это наилучший путь достижения цели).
Одним из центральных понятий для современной экономической науки и объективного материализма является оптимальность по Парето - это такое состояние некоторой системы, при котором значение каждого частного показателя, характеризующего систему, не может быть улучшено без ухудшения других. Таким образом, признаётся право на все изменения, которые не приносят никому дополнительного вреда. Множество оптимальных состояний системы называют «множеством Парето», «множеством альтернатив, оптимальных в смысле Парето», либо «множеством Парето-оптимальных альтернатив». Используются также термины «компромиссные», «неулучшаемые» альтернативы. Состояние, когда достигнута Парето-эффективность - это ситуация, когда все выгоды от обмена сторон исчерпаны.
К Парето-эффективности стремятся субъекты экономики. К такой модели тяготеют социально-экономические системы капиталистического мира. Достижение ключевых показателей эффективности правоохранительной деятельности невозможно без ограничения определенных личных и имущественных прав и без использования материальных ресурсов, которые формирует социально-экономическая система. Следовательно, оценка эффективности правоохранительной деятельности, формируемая при участии всех ветвей власти, федеральных и региональных властей, органов местного самоуправления, при совместном скоординированном участии различных должностных лиц с различными компетенциями, должна стремиться к Парето-эффективной модели. Таким образом, невозможно оценивать эффективность полиции или органов внутренних дел в целом без оценки эффективности взаимодействия с иными правоохранительными органами (следствия, дознания, финансового мониторинга), надзирающими (прокуратура) и контролирующими (представительные органы, общественность, правозащита) институтами, органами юстиции и правосудия, без учёта мнения и ожиданий населения. Общая эффективность правоохранительной деятельности при этом напрямую будет связана с уровнем восприятия (интериоризацией) каждым правоохранителем общих правоохранительных ценностей своей деятельности.
Оценка деятельности иных субъектов правоохранительной деятельности
Деятельность следователей и дознавателей правоохранительных органов оценивается на основе показателей, формируемых едиными статистическими отчётами, формы которых утверждены ведомственным приказом Генеральной прокуратуры РФ в 2015 году [21]. Все указанные в нём показатели носят процедурный характер и отражают механизмы исполнения уголовно-процессуальных функций для количественной оценки состояния законности (качества) правоохранительной деятельности, но не её эффективности. Процессуальные порядки собственной правоохранительной деятельности государственные правоохранительные органы регламентируют через политико-представительные органы (парламент).
Прокурорская деятельность вышестоящими прокурорами оценивается также процедурно и количественно без оценки целесообразности совершаемых им действий [22]. При этом в формах ведомственной статистики задача соотнесения данных о деятельности прокурора с данными о деятельности иных правоохранительных органов не ставится. Прокурорская деятельность оценивается в отрыве от всей иной правоохранительной деятельности. Также не устанавливаются зависимости между статистическими показателями надзорной и координационной функциями органов прокуратуры.