Модель системы оценки конечных социально-значимых результатов деятельности органов внутренних дел и иных субъектов правоохранительной системы с позиции сетевого подхода (на опыте организации деятельности полиции стран Европейского союза)
Тагиров Зуфар Ильдарович
Теория и практика социального управления индустриального периода развития нашей страны характеризовалась вертикально-субординационным подходом: основой социальной структуры были организационно-трудовые (производственные) и территориально-упорядоченные социальные связи, интегрированные с иерархичным политико-бюрократическим аппаратом социалистическими ценностями (идеологией). Социальная система характеризовалась всеобъемлющей сверхцентрализацией, сверхконтролем, ограничением свобод. Классическими формулами данной модели были «государство есть воплощение права в обществе» [1], «…государство, спиритуалистическая сущность общества: это есть частная собственность бюрократии» [2], «государство есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в повиновении одному классу прочие подчинённые классы» [3], «государство - аппарат насилия в руках господствующего класса» [4]. Подобная социальная система в нашей стране уже не существует.
Современное информационное общество характеризуется горизонтально-сетевой структурой и мобильностью социальных связей, в которых ослабли прежние пространственно-временные и производственные зависимости, расширились свободы, нормативно запрещена любая идеология, система ценностей поливариативна, устранена социальная субординация. Современные социальные связи строятся вокруг информации и сетевых телекоммуникационных технологий. Трансформация социально-экономических основ общества привела к изменениям различных социальных систем, в т.ч. преступности. Очевидно, что ответная правоохранительная деятельность должна соответствовать условиям развития общества. В противоречии между современным социальным устройством и организационной моделью правоохранительной системы видятся не только проблемы системы оценки результатов деятельности правоохранительных органов, но и дефекты управления, приводящие к кризисам управления и нарушениям законности.
Президентом нашей страны объявлена перспективная цель - развитие цифровой модели экономики [5]. Данная модель предполагает широкое использование цифровых телекоммуникационных технологий, массовый перенос документов и коммуникаций на цифровые носители с использованием электронной цифровой подписи. Коммуникации «человек-государство» переводятся в электронную форму. Общепризнано, что рост цифровой экономики имеет глубокое влияние на всю социально-экономическую систему. Цифровая экономика не ограничивается сферой бизнеса, она затрагивает каждый аспект жизни общества: государственное управление, здравоохранение, образование и, конечно, сферу правоохраны.
Для обеспечения конкурентоспособности нашего общества в структуре глобальной экономики уже недостаточно адекватного соответствия правоохранительной деятельности современным социальным условиям: необходимо развивать правоохранительную систему с опережающими технологиями управления данной сферы. При этом невозможно обойтись без объективной оценки эффективности правоохранительной деятельности, которая в условиях современного и перспективного общественно-государственного устройства представляет собой актуальную задачу.
Первые фундаментальные исследования в области критериев оценки государственного управления, в том числе в сфере органов внутренних дел (далее - ОВД), в нашей стране появились в 1960-х гг. В 1970-х гг. планомерные и целенаправленные исследования такого рода стали проводиться в Академии МВД СССР. Среди видных разработчиков - профессор А. П. Ипакян [6] [7] [8], который посвятил данной теме значительную часть своей жизни, рассматривая её и в XXI веке [9] [10].
Современная ведомственная оценка эффективности деятельности ОВД регламентируется приказом МВД России [11]. При этом формализованная оценка эффективности правоохранительной деятельности проводится по алгоритмам на основе статистических показателей. Таким образом, эффективность отечественной правоохранительной деятельности ОВД ставится в зависимость от её же количественных результатов, которые эти органы самостоятельно (автономно) формируют. При этом традиционная отечественная оценка деятельности ОВД предполагает, что достижение установленных количественных показателей такой деятельности способно обеспечить достижение качественных характеристик целей системы ОВД. Учитывая, что ОВД, как правило, не являются конечными органами в последовательном государственном механизме реагирования на правонарушение (конечными являются суды и пенитенциарно-исполнительные органы юстиции), то и результаты деятельности ОВД, как правило, в целом для развития социальной системы не являются конечными и истинно-целевыми (значимыми).
Объективные качественные показатели правоохранительной деятельности ОВД реально не формируют оценку её эффективности. Показатели вневедомственной оценки деятельности ОВД формируются на основе социологических исследований мнения населения в целом и оценить эффективность деятельности ОВД как государственного органа по защите интересов граждан позволяют без выделения конкретных направлений, подразделений и сотрудников [12]. Критерии оценки социологических опросов не выявляют в правоохранительной системе дефекты управления и правоприменения. Существенным недостатком социологических опросов является их выборочный (не сплошной) характер охвата аудитории, и применительно к оценке эффективности не удовлетворяет критерию точности. Использование в оценке эффективности деятельности ОВД соотношения количества информационных поводов (событий) положительного и негативного содержания может приводить к тому, что высокая медийная активность пресс-служб ОВД способна односторонне виртуализировать представления населения об эффективности правоохранительной деятельности, отличающиеся от реальности.
Повышение эффективности общей правоохранительной работы и по отдельным её направлениям не должно быть связано с учетно-регистрационной дисциплиной (предположительно оказывающей некое положительное влияние на снижение латентной составляющей преступности). Внутриведомственные оценочные суждения об эффективности правоохранительной деятельности ОВД зачастую связываются с анализами статистических показателей состояния борьбы с преступностью (раскрываемостью преступлений, так называемая «палочная» система) [13], которые в МВД России называются «комплексными» [14, с. 30], фактически оставаясь ведомственными. Такой подход представляется неверным. Состояние преступности - объективная характеристика оперативной обстановки, которая зависит не только (а иногда и не столько) от усилий коллектива частного правоохранительного органа или целого ведомства, сколько от социально-экономической ситуации, от согласованных усилий гражданского общества и различных государственных органов. Оценивать эффективность правоохранительной деятельности конкретных подразделений должны независимые от них надзирающие органы прокуратуры, профессиональные правозащитные объединения и общественность (в формах, установленных законодательством).
Направления совершенствования оценки правоохранительной деятельности ОВД
Представляется, что необходимо исходить из того, что преступность не детерминируется только самой преступностью, статистические показатели не обуславливают статистические показатели, а показатели деятельности - не обуславливают показатели деятельности. Для оценки эффективности правоохранительной деятельности необходимо собирать различные правовые, социальные и финансово-экономические статистические показатели из различных и преимущественно независимых источников, на их основе автоматизированными методами (алгоритмами) строить и анализировать информационные модели эффективности правоохранительной деятельности. Представляется, что объективная оценка эффективности государственной правоохранительной деятельности должна основываться на соотношении финансово-временных затрат на её реализацию и экономической результативности такой деятельности. Должна быть создана единая общефедеральная общественно-государственная система качественной оценки деятельности органов правоохраны и правосудия, либо избраны иные способы верификации эффективности правоохранительной деятельности. Например, путем выборов ключевых должностных лиц правоохранительной системы (интуитивный подход к оценке эффективности).
Качественный признак при оценке эффективности деятельности полиции получил воплощение в работах ряда зарубежных авторов. Качество работы полиции в них определяется как: гибкость работы полиции, доступность полиции для связи с населением, представительность полиции (или доверие к ней), заметность полиции для населения, стремление к повышению качества работы полиции и др. [15] Качественные признаки всегда оценочны, их сложно объективно измерить, можно лишь соотносить с целями деятельности.
В оценке эффективности правоохранительной деятельности существенное значение приобретает постановка на основе системы ценностей генеральной цели моделируемой социальной системы - для изучения не количественных, а качественных показателей эффективности. Социальные ценности формируют регулирующие общественные отношения социальные нормы, часть из которых затем закрепляется в праве и такие нормы становятся юридическими. При этом генеральная (философская) цель социальной системы выступает её вектором развития, детерминирующим развитие системы. Для устойчивости социальной системы критическую важность приобретает соблюдение гармонии (внутреннего непротиворечия) на различных уровнях системы социальной регуляции общества - от базовых ценностей до правовых норм. Представляется, что конфликты социальных ценностей, а также личных, общественных и государственных интересов выступают базовыми условиями снижения эффективности всей правоохранительной деятельности в Российской Федерации.
Цель социальной системы должна быть обращена в будущее, нацелена на развитие, это должна быть цель-достижение (достижимая цель). Построение цифровой экономики как раз отвечает такому критерию. Но для гармонизации социальной системы более важна не сама цель и её вектор, а степень (сила) приятия элементами системы. Степень приятия цели большинством элементов формирует общую устойчивость системы. Для повышения степени приятия целесообразно расширять применение механизмов интериоризации ценностей. Кроме того, необходимо отметить благотворный для функционирования социальной системы в острый кризисный период опыт использования цели-вызова, цели-преодоления. Генеральная цель общества должна закрепляться общепринятыми социальными ценностями и нормами.
«Сложность определения эффективности функционирования любой социальной системы накладывает ограничения на целеполагание. Цели, не поддающиеся ни формализации, ни квантификации, не могут служить ориентиром управления системой. В процессе ее функционирования они будут трансформированы, причем, возможно, и за счет искажения их сущности», - в 1990 году указывал коллектив авторов под руководством профессора В. Д. Малкова [16, с. 122]. При этом авторы отмечали, что достижение эффективности правоохранительной деятельности в значении социального результата, а не в значении формализованного показателя деятельности, соответствующего нормативному закреплению, определяется степенью свободы действий системы по достижению заданной цели. В продолжение своих рассуждений, авторы дают существенное отличие эффективности и качества правоохранительной деятельности на основе автономной самостоятельности элементов системы в выборе и соблюдении частных целей деятельности. Качество правоохранительной деятельности оценивается на предмет соответствия установленным нормам и правилам функционирования, т.е. на предмет соблюдения законности. При этом, чтобы установленные правила деятельности служили средствами достижения цели, необходимо «внимательно следить» аппарату управления путем постоянного совершенствования норм и механизмов управления, что невозможно без увеличения бюрократической нагрузки что, в конечном итоге, приведет к неизбежным дефектам управления и снижению эффективности правоохранительной деятельности. Кроме того, при помощи норм законодательства можно создать любые правовые механизмы, при реализации которых правоприменитель будет укладываться в рамки законности. Такая правоохранительная деятельность формально будет законной (следовательно, и качественной), но противоречащей целям социальной системы. «Возможность возникновения подобной ситуации требует переосмысления всех основных параметров организации: ее цели, процедуры функционирования, ресурсного обеспечения, структурного построения и механизмов управления. Внесение необходимых изменений призвано в данном случае восстановить нарушенную связь между качеством работы членов организации и эффективностью её функционирования» [16, с. 124], - важные слова из 1990 года об избавлении правоохранительной деятельности от избыточной централизации.