На рис. 1 представлены основные формы, методы и инструменты государственной социальной политики, которые разработаны и применяются в настоящее время в разных странах. Построение определенной модели социальной политики, как правило, в большей степени является прерогативой государства, поэтому использование рыночных методов в чистом виде как минимум затруднительно. При этом наибольшая эффективность теоретически достигается за счет внедрения в социальную сферу квазирыночных отношений и механизмов.
Рис. 1. Формы, методы и инструменты государственной социальной политики
Как показано выше, в процессе развития социальной сферы сформировался богатый инструментарий социальной политики, конкретный выбор и эффективность которого являются предметом острых дискуссий ученых и практиков. Сторонники либеральной доктрины считают, что слишком активное вмешательство государства и "щедрые" социальные программы ослабляют стимулы к труду у получателей пособий, и в то же время уменьшают стимулы к инвестированию у тех, кто в большей степени финансирует эти программы за счет прогрессивных налогов. Напротив, неокейнсианцы и институционалисты полагают, что проблема бедности не решена сегодня до конца даже в развитых странах, что не оправдывает максимального вмешательства государства в экономику.
Анализ применяемого в разных странах инструментария социальной политики подтверждает высказанную в начале параграфа идею о том, что конкретная комбинация используемых методов и инструментов определяется закономерностями социально-экономического развития той или иной страны и составляет основу реализуемых национальных моделей социальной политики, между которыми существуют значительные концептуальные, национальные, культурно-этнические различия. Историко-логический и сравнительный анализ позволили выделить два основных вида моделей социальной политики: либеральный (европейская, англо-саксонская, восточно-азиатская модели) и эгалитарный вид (скандинавская и советская модель) (см. табл. 1).
Критериями отнесения стран к той или иной модели являлись: концептуальное основание, в котором отражаются закономерности социально-экономического развития; применяемые методы и инструменты; особенности (способ) финансирования социальных программ.
Под теоретической моделью социальной политики в данном исследовании понимается формализованное описание социально-экономических явлений и процессов, структура которого определяется как объективными свойствами, обусловленными масштабами выполнения государством социальных функций и методами социальной политики, так и субъективным целевым характером исследования.
Европейская модель реализовывалась в некоторых странах континентальной Европы: Германии 5, Австрии, Франции, Бельгии, Нидерландах, Швейцарии 6; англо-саксонская модель - в США, Канаде 7, Ирландии, Австралии, Новой Зеландии, Великобритании; восточно-азиатская - в Японии, Южной Кореи, Гонконге, Сингапуре; скандинавская - в Швеции, Дании, Норвегии и Финляндии 8; советская - в СССР и отчасти в странах бывшего "социалистического лагеря"9.
Любое вмешательство государства в форме материальной поддержки, как организаций, так и населения, приводит к нарушению конкурентного порядка. Тем не менее, участие государства в экономической жизни общества является необходимым условием нормального функционирования социальной рыночной экономики. Масштабы участия государства в решении социальных проблем определяются закономерностями социально-экономического развития и различны в развитых странах.
Например, англо-саксонская модель, основанная на неолиберальной доктрине, ориентирована на рыночное распределение доходов при минимальном вмешательстве государства в их регулирование. Основанием такого подхода, получившего распространение в начале 80-х годов XX века, стала необходимость усиления конкурентоспособности экономики. С одной стороны, это предполагало сворачивание государственной деятельности по выравниванию доходов, с другой стороны, снижение налогового бремени оказало стимулирующее влияние на частный сектор. Во всяком случае, успешность данной модели во многом опиралась на развитые общественные организации, защищающие интересы, в том числе социальные, различных общественных групп.
Экономическая эффективность, являясь главным параметром в деятельности неолиберального государства, задает жесткие рамки англо-саксонской модели социальной политики. Великобритания здесь является исключением, потому что после Второй Мировой войны сохраняет развитую систему социальной защиты. Отличительной чертой США является отсутствие единой общегосударственной системы социальной защиты. Существуют разрозненные мелкие программы социальной помощи, нацеленные на узкий круг получателей, которые лишь частично охватывают нуждающихся: например, выплаты детям-иждивенцам, пережившим родителей, помощь лицам, не имеющим медицинской страховки и некоторые другие. Таким образом, государство переориентирует основную часть населения на частные системы страхования, недоступные социально незащищенным группам населения.
Европейская модель основана на ордолиберальных принципах. В них признается необходимость и желательность государственного перераспределения с целью сглаживания экономического и социального неравенства до уровня, не нарушающего основу социального рыночного хозяйства - рыночный механизм. В отличие от англо-саксонской модели, где критерий эффективности в решении вопросов распределения доходов играет решающую роль, в европейской модели, как писал А. Мюллер-Армак, "социальные цели играют такую же важную роль, как и экономические цели"10. Применительно к вопросу распределения доходов это означает, что государство, поддерживает, гарантирует и защищает при помощи норм, законов и институтов эффективную работу рыночного механизма, создавая при этом условия для роста благосостояния всех социальных групп.
В скандинавской модели рынок является самоорганизующейся системой, в которой государство выступает лишь одним из хозяйствующих субъектов. Политика в области перераспределения носит эгалитарный характер, и социальные цели имеют приоритет перед экономическими, поэтому через бюджет перераспределяется до 60% ВВП 11. Для рассматриваемой модели характерна меньшая иерархия заработных плат, большая налоговая нагрузка и прогрессивный подоходный налог, который приводит к выравниванию доходов, получаемых в качестве заработной платы, еще до получения социальных трансфертов. Приоритетным методом социальной политики в области социальной защиты являются программы профессиональной подготовки и переподготовки, трудоустройства безработных, а не трансферты, хотя их роль значима в рассматриваемой модели. Развитая система социального страхования обеспечивает всех (в том числе имущих) граждан выплатами по болезни, при уходе за детьми, а также компенсирует расходы на обучение 12.
В европейской и скандинавской модели при высоком уровне развития государственного социального страхования роль частного страхования (особенно, в скандинавской модели) невелика. Одновременно государство создает благоприятные условия для развития частного страхования при помощи снижения налоговой нагрузки. "Пропуски" в охвате государственным социальным страхованием (их получателем может быть только тот, кто делал взносы ранее) в отличие от англо-саксонской модели не являются основанием для отнесения человека к категории бедных, поскольку в этих странах (Германия, Франция, Нидерланды, Дания) существует законодательно закрепленное право на получение минимального дохода и право на другие виды социальной помощи. По образному выражению М. Альбера, "нищета почти запрещена федеральным законом о социальной помощи"13. Немецкое государство обязано по действующим законам обеспечить нуждающимся необходимое потребление: жилище, пищу, жизненно важные лекарственные средства, уход и т.д. Если в либеральной модели сильнее развито правовое регулирование, то в модели "государства благосостояния" - перераспределение доходов. Применяемый критерий справедливости будет определять эффективность используемых методов 14.
В восточно-азиатской модели институционально закреплены всеобщее страхование на право получения медицинской помощи и пенсионное страхование. Например, в Японии имеется большое разнообразие систем страхования, связанное с длительной эволюцией национальной модели. Социальное страхование в Японии стало развиваться в форме различных видов взаимопомощи для работников по месту их работы с целью рассредоточения рисков. Позднее эта система была преобразована в систему страхования, которому подлежат все лица наемного труда, а затем распространена на работающих не по найму граждан 15.
Модели благосостояния, которые сложились в различных странах, достаточно убедительно демонстрируют, что, с одной стороны, достижение одних и тех же целей социальной политики возможно различными методами, а с другой стороны - это позволяет выявлять различные аспекты в целях, к которым страны на разных этапах эволюции стремятся в своей социальной политике, выявлять общее и особенное в моделях социальной политики.
В качестве еще одной модели социальной политики может рассматриваться советская модель (см. табл. 2). Деятельность социалистического государства по обеспечению сравнительно высокого уровня благосостояния общества была связана с полным государственным финансированием систем здравоохранения, начального, среднего, среднего специального и высшего профессионального образования; жилищно-коммунального обслуживания, социального обслуживания и обеспечения 16. Данная модель может быть выделена в самостоятельную разновидность, потому что ни одна из рассмотренных выше моделей не предусматривала реализацию целей и задач социальной политики только за счет средств государства.
Способ финансирования государством социальных программ является своеобразным критерием, позволяющим различать модели между собой, поскольку особенности финансирования социальных программ в конечном итоге определяются количественными и качественными параметрами деятельности государства. Нет однозначного ответа на вопрос, какую роль играет государство как основной субъект рассматриваемой политики в социально-экономическом развитии этих стран. Если рассматривать количественные показатели (масштабы государственного участия определяются удельным весом государственных доходов и расходов в национальном доходе и ВВП), то эта доля колеблется от 30% в США до 62% в Швеции 17.
Решение задач социальной политики и целенаправленное регулирование социальных процессов на государственном уровне осуществляется путем перераспределения национального дохода. Ян Тинберген оценил долю перераспределения национального дохода на социальные нужды населения для ряда стран, которую условно можно было бы назвать показателем социализации. Этот показатель для четырех стран выглядит следующим образом: Швеция - 0,299; Нидерланды - 0,28; США - 0,125; Япония - 0,1. Показатели других стран Западной Европы находятся между экстремальными значениями Швеции - Японии 18. Очевидно, что решающую роль в оценке влияния и эффективности перераспределения и регулирования процессов в социальной сфере играют сложно определяемые качественные характеристики государственного участия в регулирования социальных процессов.
Страны Азии (Япония, Гонконг, Сингапур, Южная Корея и Тайвань) на социальные нужды расходуют 5-15% ВВП 19. Разница с европейскими странами существенна. Но это и является примером того частного случая, при котором обращение только к макроэкономическим показателям не самый лучший метод исследования, поскольку в азиатских странах обеспечение высокого уровня жизни возложено главным образом на работодателя. Предприниматели и корпорации обязаны по закону предоставить достаточно широкий диапазон социальных мер по обеспечению работников и их семей, которые в европейских странах обеспечиваются государством. При этом необходимо учитывать тот факт, что многие азиатские страны реализуют мероприятия социальной политики при более низком уровне экономического развития, чем в европейских странах.
Все рассмотренные модели можно условно объединить в три типа социальной политики - институциональный (англо-саксонская и восточно-азиатская модель), программный (европейская модель) и структурный (скандинавская, советская модель) (см. табл. 2). Институциональный тип подразумевает, что государство приходит на помощь человеку только тогда, когда не остается другой альтернативы в лице рынка, различных институтов взаимопомощи и благотворительности, семьи и близких, то есть государство по существу становится последним институтом оказания поддержки нуждающимся. При этом тот факт, что человек оказался в трудной ситуации, рассматривается преимущественно как его личная неудача.
В рамках программного типа социальной политики государство берет на себя обязательство обеспечить определенный минимальный стандарт благосостояния как право гражданина. Поэтому социальные программы рассматриваются как нормальная составная часть жизни общества и такого государства.
Анализ работ западных исследователей 20 показал, что СССР обычно исключался из классификаций моделей социальной политики, которые рассмотрены выше. Очень немногие исследователи включали в свой анализ советский опыт социальной политики, среди них известный канадский ученый Р. Мишра. Он выделяет так называемый структурный тип, который, по его мнению, существовал в СССР и некоторых других социалистических странах. В рамках данного типа государство берет на себя полную ответственность за благосостояние, соотнося оказание социальных услуг с индивидуальными потребностями людей. Предположение основано на опыте теории и практики социальной политики в СССР и других социалистических странах.