Модели и тенденции развития государственно-частного партнерства в социальной сфере
Алиев Ш.И.
Благих Ю.И.
Булах Е.В.
Аннотация
В статье рассматриваются существующие модели и современные тенденции сотрудничества государства и бизнеса в сфере социальной защиты и поддержки населения. Доказывается, что в социальной политике европейских государств и США наблюдаются элементы конвергенции: страны ЕС в большей степени стали опираться на бизнес-структуры, а США-стали внедрять государственные социальные программы. В современной России, напротив, наблюдается постепенный переход от конституционно закрепленного положения о "социальном государстве" к субсидиарной модели социальной политики, что свидетельствует о наметившейся тенденции отдаления России от Европы в области социальной политики и сближения ее с латиноамериканскими странами
Ключевые слова: экономика социальной сферы, социальные блага и услуги, модели социальной политики, государственно-частное партнерство в социальной сфере социальный государство защита
Содержание государственной социальной политики реализуется в трех основных формах: финансовой, организационно-экономической и институциональной. Формы включают в себя методы, а методы, в свою очередь, включают инструменты государственного воздействия, целесообразность которых определяется историческими и социально-экономическими условиями, что в совокупности составляет содержание государственной социальной политики. Анализ мирового опыта свидетельствует, что существующие формы, методы и инструменты реализуются в рамках разнообразных социальных программ (программы страхования, социального обеспечения и социальной помощи, развития образования, медицины и др.), финансируемых в форме государственных социальных расходов и частными фондами.
Исследование процесса развития социальной защиты и поддержки населения показывает, что одними из первых социальных программ были программы медицинского страхования, предоставления бесплатной медицинской помощи (Германия, 1880 г.), страхования от несчастных случаев на производстве (Германия, 1884 г.; Италия, 1898 г.), пенсионного обеспечения (Германия, 1889 г., Великобритания, 1908 г.), страхования по безработице (Великобритания, 1911 г., Италия, 1919 г.). В России страхование от несчастных случаев на производстве было введено значительно позже, чем в Германии, но в сельском хозяйстве страхование посевов от градобития было введено в 1872 году. При этом следует отметить, что взаимопомощь и поддержка наименее социально защищенных слоев населения была в достаточной степени развита в России в рамках крестьянской общины. К торгово-промышленному бизнесу, напротив, вплоть до 1917 г. предъявлялись со стороны общества значительные претензии в плане игнорирования им условий социальной защиты и поддержки работников и членов их семей. В своих "Загробных записках" известный российский экономист, премьер-министр и академик Н.Х. Бунге указывал, что пренебрежение российскими капиталистами социальными вопросами служит той самой почвой, на которой произрастают идеи социализма и коммунизма и грядущие социальные и политические потрясения 1.
Рассмотрим сложившиеся к настоящему времени основные формы, методы и инструменты социальной политики государства. Институциональная форма характеризует такой аспект содержания социальной политики, который связан с созданием и формальным закреплением государством правил и норм, направленных на обеспечение эффективного функционирования рыночной системы, способной создавать положительные социальные эффекты. Для этого существуют законодательные и нормативно-правовые акты, определяющие правомочия собственности, порядок функционирования частных предприятий, банковской системы и т.п. в рамках нормативно-правовых методов, а также непосредственную административную деятельность государственных структур по регулированию отношений в социальной сфере. Нормативно-правовые методы включают в себя законодательные и иные нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в социальной сфере. Административные методы направлены на регулирование и регламентирование деятельности различных государственных служб, некоммерческих организаций и других структур в социальной сфере (например, деятельность службы социальной защиты населения).
Организационно-экономическая форма используется государством для достижения целей и задач в социальной сфере, и включает производственный и контрактный методы, используемые в общественном секторе, а также методы планирования и прогнозирования, применяемые в частном секторе экономики. В силу того, что существуют так называемые "провалы рынка", возникает необходимость производства и оказания услуг с целью реализации коллективных общественных интересов в социальной сфере. Указанные цели достигаются в рамках двух методов: производственного и контрактного. Первый метод состоит в непосредственном производстве и оказании услуг государственными предприятиями (государством). Этот метод используется в основном в сферах, связанных с производством и потреблением чистых общественных благ и услуг, где рыночные методы применять сложно (например, национальная безопасность). Второй метод - заключение контрактов с частными предприятиями для организации их деятельности в социальной сфере. В целях повышения эффективности использования данного метода государство проводит тендеры, конкурсы и т.п., чтобы выбрать наиболее подходящего контрагента. Распространенными инструментами данного метода являются привилегии, дотации, субсидии и гарантии. Привилегия предполагает предоставление частным предприятиям исключительного права на осуществление определенных видов деятельности. Дотации и субсидии предполагают частичное или полное финансирование частных предприятий. Гарантии предполагают субсидирование или дотирование не производителей, а потребителей.
Инструментами социальной политики в рамках метода планирования и прогнозирования являются стратегии и программы развития, социальные программы, прогнозы и планы. В них должно быть обозначено четкое понимание, как позиционированы страна или регион в начальной точке исполнения стратегии или программы: положение в мировой и/или национальной экономике, связи с внешними рынками и т.д. Соответственно в декларируемых целях данного документа должно быть обозначено место на социально-экономической карте мира, которое страна или регион будет занимать по завершении срока реализации стратегии. Также в стратегии должны быть обозначены основные пути достижения поставленных целей. Программа социально-экономического развития конкретизирует положения стратегии. Концепция программы обозначает, какие действия может предпринять Правительство (администрация региона) для реализации ее положений.
Центральные органы власти могут использовать такой инструмент, как "региональные программы", которые направлены на решение конкретных социальных проблем в регионах, но важных на государственном уровне. В этом случае в качестве объектов политики могут выступать конкретные территории или отдельные социальные организации.
К методам и инструментам государственной политики, направленным на создание нормальных социальных условий, относятся программы развития образования и здравоохранения, обеспечения их финансовой поддержки, координации государственных и негосударственных форм и структур социальной защиты населения.
Финансовая форма является в условиях рыночной экономики основным методом финансового обеспечения социальных программ и учета их результатов. Через нее проявляется реальное содержание и направленность социальной политики. Она состоит в полном или частичном финансировании мероприятий социальной защиты и поддержки населения и финансировании (дотировании) социальных программ, что находит отражение в объеме социальных расходов государственного бюджета. Наиболее важным финансовым методом является социальное страхование, а распространенными инструментами обеспечения и гарантий: налоги, страховые платежи, трансферты, субсидии, льготы и компенсации.
Перераспределение доходов и услуг в рамках финансовой формы оказывает опосредованное воздействие на работу рыночного механизма. Это связано с тем, что перераспределение средств по каналам социальной защиты и поддержки населения, в соответствии с господствующими в обществе представлениями о гуманизме и справедливости, происходит уже после того, как рыночный механизм осуществил распределение доходов и ресурсов. Вмешательство государства в механизм их рыночного распределения с целью их более справедливого перераспределения, признается целесообразным во всех цивилизованных странах, учитывая, что часть социальных проблем порождается рынком, а другая их часть не может быть решена рыночными методами (социальное неравенство, безработица, бедность, нищета и др.). Дискуссии идут лишь вокруг масштабов вмешательства и источников финансирования социальных программ.
Наряду с социальным страхованием особое место среди финансовых методов социальной политики занимает социальное обеспечение. Поскольку система государственного социального страхования выполняет в рыночной экономике две функции: берет на себя случаи не страхуемых частным рынком страховых услуг социальных рисков (риск безработицы и некоторые виды медицинских рисков), а также перераспределяет доходы от богатых к бедным, то социальная помощь (социальное обеспечение) финансируется не из страховых взносов, а из средств, имеющих в основном налоговое и административное происхождение. Наиболее распространенными инструментами оказания социальной помощи являются денежные трансферты (социальные пособия, субсидии и другие выплаты) и натуральная помощь (товары бытового назначения, медикаменты, топливо, продукты питания, некоторые виды услуг, медицинской помощи и т.д.).
Государственное социальное страхование - форма социального обеспечения, осуществляемого за счет средств государственных внебюджетных фондов 2. Государственное обязательное социальное страхование является частью государственной системы социальной защиты населения, специфику которой определяет страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.
Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан или иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.
Другим видом социального страхования, обеспечивающего социальную защиту, является государственное социальное страхование по безработице. В развитых странах оно было введено в 20-30 годах XX века. Назначение пособия по безработице связано с выполнением ряда требований, существенно ограничивающих круг лиц, которым оно может быть выплачено. Работник, обратившийся за пособием, должен иметь определенный стаж, получать необходимый минимум заработной платы за определенный период (квартал, год). Продолжительность квалификационного стажа в разных странах неодинакова, так же как и продолжительность выплаты пособия (от 13 до 52 недель в Германии, до 26 недель в среднем в большинстве штатов США, Италии, Японии). Значительная доля выплат пособий по безработице приходится на государство. В Швеции, в частности, пособия по безработице лишь на 15% погашаются за счет страховых взносов, и на 85% - за счет государственных средств, складывающихся из обязательных взносов предпринимателей и налогов 3.
Государственная социальная помощь предполагает предоставление малоимущим семьям, одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Социальная помощь непосредственно связана с такими инструментами, как социальное пособие, пенсия и льготы. Социальное обслуживание представляет собой деятельность специальных служб по поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.
В связи с тем, что проблема занятости является одной из острых социальных проблем, методы и инструменты регулирования рынка труда занимают особое место в системе социальной политики. Государство законодательно определяет условия найма и общие условия заключения коллективных трудовых договоров, берет на себя организацию системы образования, профессионально-технической подготовки и переподготовки работников. За счет государственных субсидий поощряется мобильность работников, стимулируется развитие мелкого и среднего бизнеса, оказываются льготы предпринимателям, создающим новые рабочие места. В периоды кризисов государство прибегает к использованию общественных работ. Кстати, общественные работы для безработных - первое по времени возникновения направление государственной политики занятости, возникшее в годы Великой депрессии (1929-1933 гг.).
Существенным методом воздействия на цену труда является определение в законодательном порядке минимальных размеров заработной платы. С минимальной заработной платой связан и минимальный размер пенсий по старости, инвалидности и др. Важным инструментом в определении и регулировании доходов населения является осуществление индексации заработной платы, сохранение ее покупательной способности.
Обеспечение необходимых жилищных условий рассматривается в современных западных странах как направление социальной политики, имеющее значение для осуществления структурных сдвигов, так как легко и быстро решаемые жилищные проблемы способствуют подвижности рабочей силы. Это направление реализуется путем выделения социальных трансфертов для оказания помощи населению, арендующему жилье. В качестве альтернативы государство поощряет самостоятельное жилищное строительство.
Построение определенной модели социальной политики, как правило, в большей степени является прерогативой государства, поэтому использование рыночных методов в чистом виде как минимум затруднительно. Например, территориальные органы власти сами создают относительно дешевые комплексы жилья и сдают их в наем семьям с низкими доходами. Другой путь социальной поддержки в этой области предполагает использование жилья, построенного частными строительными кооперативами. Роль государства здесь проявляется в предоставлении земли строительным организациям на выгодных условиях, осуществление их льготного кредитования или мягкого налогообложения 4.