Материал: Методы муниципального управления

—           депутаты представительного органа муниципального образования;

—           глава муниципального образования;

—           иные выборные органы местного самоуправления (если они предусмотрены уставом муниципального образования);

—           глава местной администрации;

—           органы территориального общественного самоуправления;

—           инициативные группы граждан;

—           иные субъекты правотворческой инициативы, установленные уставом муниципального образования.

Как и всякое управленческое действие, особенно осуществляемое в системе публичной власти и публичного управления, реализация правотворческой инициативы должна быть упорядочена. Поэтому актами органов и должностных лиц, на рассмотрение которых вносятся проекты муниципальных правовых актов, устанавливаются порядок их внесения, а также перечень и форма прилагаемых к ним документов (ст.46 ч.2).

Если депутаты, глава муниципального образования, глава местной администрации вносят проекты муниципальных правовых актов непосредственно и лично, то к инициативной группе граждан предъявляются специальные требования (ст.26). Ее минимальная численность устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (но не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом). С другой стороны, имеются и определенные гарантии реализации правотворческой инициативы граждан. В частности, если отсутствует нормативный правовой акт представительного органа муниципального образования, регулирующий порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Федеральным законом, т.е. отсутствие указанного акта представительного органа муниципального образования не является препятствием для реализации правотворческой инициативы граждан. Установлен предельный срок, влечение которого проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению, - три месяца со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан обеспечивается возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. Рассмотрение проекта муниципального правового акта (внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан) коллегиальным органом местного самоуправления осуществляется на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. Таким образом, публичность муниципального управления находит отражение в особом порядке внесения и рассмотрения проектов муниципальных правовых актов, подготовленных инициативными группами граждан.

Существуют и требования к порядку вступления в силу отдельных видов муниципальных правовых актов (ст.47). В общем случае муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Но нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования о налогах и сборах в обеспечение единства функционирования налоговой системы вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ (НК РФ). Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Законодательство не определяет порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, относя его установление к уставу муниципального образования, однако требует обеспечения возможности ознакомления с ними граждан (за исключением, конечно, муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено Федеральным законом).

В ряде случаев может возникнуть необходимость отмены муниципальных правовых актов или приостановления их действия. Такие случаи и лица, имеющие право на отмену и приостановление действия муниципальных правовых актов, также определены Законом - в ст.48. Муниципальные правовые акты могут быть отменены (либо их действие может быть приостановлено в случаях упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц. Отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения осуществляется органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом.

Отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, в зависимости оттого, какими органами были переданы эти полномочия, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации или уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. Администрирование муниципального хозяйства

Администрирование муниципального хозяйства - это процесс принятия решений и осуществления действий в отношении конкретных объектов имущества и организаций, находящихся в муниципальной собственности, непосредственно влияющий на их судьбу и деятельность.

Право собственности в соответствии с гражданским законодательством заключается в совокупности прав владения, пользования и распоряжения. Владение и пользование имуществом не предполагают изменения его судьбы. Поэтому, рассматривая вопрос администрирования в отношении муниципального имущества, остановимся на праве распоряжения этим имуществом.

Как и всякий собственник, муниципальное образование в лице субъекта муниципального управления вправе совершать в отношении имущества определенные законом действия, а именно:

—           приобретать или отчуждать имущество;

—           сдавать имущество в аренду;

—           передавать имущество в концессию или в управление.

Поскольку мы говорили об особенностях участия муниципальных

образований в различных правоотношениях, а в данном случае - в гражданских правоотношениях, то эти особенности наблюдаются и здесь. Муниципальные образования, наряду с перечисленными формами распоряжения имуществом, могут также передавать имущество в хозяйственное ведение либо в оперативное управление.

Права муниципальных образований в лице органов местного самоуправления в отношении муниципальных организаций установлены ГК РФ, Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N9 161 - ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях); Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон об автономных учреждениях).

Закон о бюджетных учреждениях отсутствует, поэтому права муниципального образования в их отношении (за исключением прав давать задания, передавать им имущество в оперативное управление и изымать неиспользуемое или используемое не по назначению имущество) законом не установлены. Практика, основанная на подзаконных актах и общих положениях ГК РФ, говорит также о праве собственника создавать, реорганизовывать и ликвидировать бюджетные учреждения, назначать и освобождать от должности их руководителей (ст.296).

Федеральный закон "Об автономных учреждениях" в ст.3, 5, 9 предусматривает следующие права местной администрации:

•              создавать муниципальные автономные учреждения;

•              закреплять за муниципальными автономными учреждениями имущество на праве оперативного управления;

•              утверждать уставы муниципальных автономных учреждений и вносить в них изменения;

•              рассматривать и одобрять предложения руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств;

•              реорганизовывать и ликвидировать автономное учреждение, изменять его тип;

•              утверждать передаточный акт или разделительный баланс;

•              назначать ликвидационную комиссию и утверждать промежуточный и окончательный ликвидационный баланс;

•              назначать руководителя автономного учреждения и прекращать его полномочия, а также заключать и прекращать трудовой договор с ним;

•              рассматривать и одобрять предложения руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, если в соответствии Федеральным законом для совершения таких сделок требуется согласие учредителя автономного учреждения.

В соответствии со ст.2 и 20 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях органы местного самоупрааления имеют право:

•              создавать, реорганизовывать и ликвидировать муниципальные унитарные предприятия;

•              передавать муниципальным унитарным предприятиям имущество в хозяйственное ведение и оперативное управление;

•              определять цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также давать согласие на его участие в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

•              утверждать устав унитарного предприятия, вносить в него изменения, в том числе утверждать устав в новой редакции;

•              принимать решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначать ликвидационную комиссию и утверждать ликвидационные балансы;

•              формировать уставный фонд государственного или муниципального предприятия;

•              назначать на должность руководителя унитарного предприятия, заключать с ним, изменять и прекращать трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;

•              согласовывать прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключать с ним, изменять и прекращать трудовой договор;

•              определять порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;

•              утверждать бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;

•              давать согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;

•              осущестагять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;

•              утверждать показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролировать их выполнение;

•              давать согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия, а также на его участие в иных юридических лицах;

•              в случаях, предусмотренных федеральным законом, давать согласие на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;

•              принимать решения о проведении аудиторских проверок, утверждать аудитора и определять размер оплаты его услуг.

Собственник имущества казенного предприятия помимо правомочий, указанных выше, вправе изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до него обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

Кроме того, органы местного самоуправления вправе обратиться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных ГК РФ и Федеральным законом; истребовать имущество унитарного предприятия из чужого незаконного владения.

4. Коммуникации и межсекторное взаимодействие

Мы уже отмечали, что вопросы местного значения решаются не только посредством правового регулирования и администрирования. Во многих случаях решение обеспечивается посредством деятельности субъектов хозяйствования, не относящихся к муниципальной собственности (их деятельность не регулируется муниципальными правовыми актами). Здесь органы местного самоуправления могут использовать механизмы, не регулируемые законодательством, а их довольно много. Тем не менее сложившаяся (и развивающаяся) практика позволяет выделить основные механизмы, широко применяемые в деятельности органов местного самоуправления других государств и уже в той или иной мере используемые в практике российских органов местного самоуправления.

Задачи социально-экономического развития муниципального образования, а зачастую и его функционирования, не могут быть решены без использования внешних (немуниципальных) ресурсов. Такие ресурсы имеются как у субъектов хозяйствования, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования, так и у тех субъектов, которые действуют за пределами этой территории. Для их привлечения требуется демонстрация преимуществ муниципального образования, побуждающих субъекты хозяйствования инвестировать свои ресурсы в развитие его территории. Речь идет об информировании потенциальных инвесторов в отношении инвестиционной привлекательности муниципального образования и конкуренции муниципальных образований за ресурсы. При этом необходимо иметь соответствующим образом сформированный информационный пакет и размещать его всеми доступными способами (в средствах массовой информации, на форумах и т.д.).

Между субъектами хозяйственной деятельности существуют установившиеся связи, но их назначение - реализация собственных интересов данных субъектов. Задача органов местного самоуправления - способствовать развитию этих связей, координировать их в интересах функционирования и развития муниципального образования, для чего местная власть должна завоевать авторитет и доверие у хозяйствующих субъектов, а также взаимодействовать с ними.

Практически каждый из названных субъектов, ведущих свою деятельность на территории муниципального образования или в непосредственной близости от нее, объективно заинтересован в создании благоприятных условий для проживания и жизнедеятельности населения, а значит, и в устойчивом функционировании и развитии муниципального образования. Как правило, эти субъекты либо имеют и осуществляют собственные социальные программы, либо включаются в осуществление муниципальных планов и программ. И то и другое одинаково возможно и полезно для муниципального образования, однако в целях более эффективного использования ресурсов требует организации и координации со стороны органов местного самоуправления.