институт бюджетных полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований,
институт бюджетной системы и ее принципов,
институт структуры бюджета и его сбалансированности,
институт нефтегазовых доходов федерального бюджета,
институт межбюджетных отношений,
институт расходов бюджета,
институт бюджетно-правовой ответственности,
институт бюджетного контроля.
Институт бюджетного законодательства включает в себя нормы ст.1 - 5 БК РФ, устанавливающие структуру бюджетного законодательства РФ и иные нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетные отношения.
Институт бюджетных дефиниций включает в себя нормы ст.6 БК РФ, являющиеся по природе дефинитивными, т.е. максимально обобщенными.
Институт бюджетных полномочий РФ, субъектов РФ и муниципальных образований включает в себя нормы ст.7 - 9 БК РФ, устанавливающие бюджетные полномочия названных субъектов.
Институт бюджетной системы и принципов ее построения включает в себя нормы ст.10 - 15, а также ст.28 - 38.2 БК РФ. Эти нормы определяют структуру бюджетной системы РФ, общие характеристики ее бюджетов, а также принципы бюджетной системы РФ.
Институт структуры бюджетов и их сбалансированности включает нормы глав 6, 7, 8, 9 БК РФ о доходах бюджетов, нормы главы 10 о расходах бюджетов, а также нормы главы 13 БК РФ, устанавливающие дефицит бюджета и источники его финансирования.
Институт нефтегазовых доходов федерального бюджета охватывает нормы главы 13.2 БК РФ, устанавливающие порядок использования нефтегазовых доходов федерального бюджета.
Институт межбюджетных отношений охватывает нормы главы 16 БК РФ, устанавливающие формы межбюджетных трансфертов и порядок их предоставления.
Институт расходов бюджета включает в себя нормы главы 11 БК РФ, устанавливающие расходные обязательства РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также нормы, содержащиеся в различных нормативных актах и регулирующие реализацию расходных обязательств.
Институт расходов бюджета в течение многих лет в системе финансового права выводился за границы бюджетного права. В настоящее время появилось несколько причин, требующих введения этого института в систему бюджетного права как подотрасли права финансового. Главная из них та, что институт расходов бюджета, являясь материально-правовым институтом, реализуется с помощью бюджетно-процессуальных норм, устанавливающих исполнение бюджета по расходам.
Как известно, бюджетно-процессуальные нормы составляют институт бюджетного процесса, который традиционно входит в систему бюджетного права. Эти нормы в современном бюджетном законодательстве получили развитие. В связи с этим разброс материальных и обеспечивающих их процессуальных норм по различным подразделениям системы финансового права не логичен, не обеспечивает как стройности самой системы финансового права, так и эффективности ее исследования.
Все субъекты Федерации и соответствующие местные органы власти на основе федерального законодательства самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, исходя из государственного и административно-территориального устройства своей территории.
2. Бюджетное право в системе права Российской Федерации
Бюджетное право - это совокупность юридических норм, регулирующих бюджетное устройство РФ и бюджетный процесс, то есть порядок формирования и исполнения всех бюджетов, входящих в бюджетную систему нашего государства, а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере.
Нормы права, регулирующие отношения, связанные с бюджетом и внебюджетными фондами, занимают центральное место в системе финансового права нашей страны.
2.1 Место бюджетного права в системе финансового права РФ
Имеющие место в российском обществе социально-экономические проблемы, политические противоречия предопределяют черты нормативного регулирования государством разного рода финансовых отношений. Особое место среди финансовых правоотношений занимают бюджетные правоотношения.
Основной рычаг бюджетно-правового регулирования - БК РФ. Исходя из ст.1 к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Бюджетные правоотношения представляют собой отношения, служащие предметом регулирования совокупности правовых норм, получившей название бюджетное право.
Специфика содержания и функциональное предназначение бюджетного права и регулируемых им отношений, их значение для формирования экономической системы общества обусловлены тесной связью соответствующих отношений с бюджетом государства и муниципальных образований - своего рода основным финансовым планом, в то же время юридически значимым документом, определяющим распределение публичных финансов.
Бюджетное право, исходя из сложившегося построения российской системы права, входит в состав финансового права, является его подотраслью.
Ученые относят бюджетное право к особенной части финансового права. Поэтому прежде охарактеризуем, что представляет собой современное финансовое право в целом как более объемная по содержанию категория с целью обоснования особого места в его структуре бюджетного права.
Финансовое право - это самостоятельная отрасль права, которая регулирует экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов общественной значимости, развивающиеся в рамках различных участков публичной финансовой деятельности государства и муниципальных образований.
Согласно общей теории права, каждая отрасль права представляет собой целостную совокупность обособленных юридических норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.
В целях повышения эффективности и упорядочения регулирующего воздействия на общественные отношения в структуре каждой отрасли права выделяются более-менее самостоятельные правовые образования - подотрасли права, разделы, правовые институты, в свою очередь, состоящие из норм права.
Так, в составе финансового права принято выделять следующие правовые образования: подотрасль "бюджетное право", подотрасль "налоговое право", финансово-правовой институт государственного и муниципального финансового контроля, институт неналоговых доходов, институт расходов бюджета, институт финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий и некоторые другие.
Наиболее крупное правовое образование в составе любой отрасли права - подотрасль права. Такие правовые образования в целом подчиняются сущности "своей" отрасли права, но имеют и особые характеристики. Такие особые характеристики могут выражаться в различных моментах. Например, в специфике предмета регулируемых отношений, в сфере общественной жизни, являющейся участком формирования и развития соответствующих отношений, в особенностях метода регулирования, в формах и основаниях привлечения к ответственности правонарушителей и т.д.
Применительно к бюджетному праву в аспекте обоснования его понимания в качестве подотрасли финансового права следует отметить следующее.
Многие нормы бюджетного права имеют своей основой нормы общей части финансового права. В том числе нормы о финансовой системе в целом.
При этом нормы бюджетного права имеют конкретизирующее значение для многих финансово-правовых норм более общего содержания.
Так, например, глава 26 Бюджетного кодекса РФ так и называется: "Основы государственного и муниципального финансового контроля". При этом бюджетное законодательство регулирует конкретную разновидность финансового контроля, выделяющегося по содержанию и сфере действия, - бюджетный контроль.
Бюджетный контроль как вид финансового контроля представляет собой систему контрольных мероприятий по проверке законности отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием бюджетов бюджетной системы - централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований.
2.2 Субъекты бюджетного права
Субъекты бюджетных правоотношений - это участники конкретных общественных отношений по образованию, распределению и использованию средств бюджетов всех уровней, вступившие в них для реализации своих юридических обязанностей и прав, закрепленных бюджетным законодательством РФ. Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:
а) общественно-территориальные образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, б) органы государственной власти и местного самоуправления, а также БанкРоссии, в) юридические и физические лица.
Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.
В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется главным образом за счет реализации суверенных прав государства, а также прав, принадлежащих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам Российской Федерации (в целом) относятся право на собственный бюджет, право на зачисление доходов в бюджет, право на рассмотрение и утверждение бюджета и др. Соответственно развитие бюджетных отношений, к примеру, по поводу рассмотрения и утверждения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ осуществляется через реализацию бюджетной компетенции (правосубъектности) Российской Федерации и субъектов РФ, а не уполномоченных ими органов.
Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, ибо обладают бюджетной компетенцией. Они выступают в качестве уполномоченных государством органов. Будучи наделены государством компетенцией в сфере бюджета, они находятся в постоянно длящихся отношениях с государством, где уполномочены выражать государственную волю в установленных им пределах.
Юридические лица являются субъектами бюджетного права потому, что участвуют в бюджетном процессе (бюджетные учреждения), а так же получают финансовые ресурсы из бюджета. Физические лица так же относятся к субъектам бюджетного права, постольку они являются получателями бюджетных средств.
Характеристикой правосубъектности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований является их бюджетная компетенция.
Понятие "компетенция" применимо не только к общественно-территориальным образованиям как субъектам права, но в первую очередь к государственным органам и органам местного самоуправления. Под компетенцией государственного органа понимают "круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации полномочий (обязанностей и прав)". Трансформируя это определение применительно к общественно-территориальным образованиям как субъектам финансового права, можно утверждать, что бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований складывается из двух составляющих: а) предметов ведения, т.е. круга управленческих функций, осуществляемых этими субъектами в области бюджета, и б) бюджетных полномочий (обязанностей и прав) этих субъектов.
Предметы ведения Российской Федерации в области бюджета определены в ст.71 Конституции РФ. К ним относятся: федеральный бюджет, федеральные фонды регионального развития.
В рамках этих предметов ведения Российская Федерация обладает полномочиями, которые закреплены в Конституции РФ и БК РФ. Эти бюджетные полномочия выражены в названных актах через полномочия органов, выступающих в бюджетных правоотношениях от лица Российской Федерации.
Бюджетные полномочия Российской Федерации определяются ее суверенными правами в сфере бюджета, а также ее правом собственности на бюджетные средства. С учетом этого анализ Конституции РФ и БК РФ позволяет выделить следующие основные бюджетные полномочия Российской Федерации:
право на собственный бюджет;
право на рассмотрение и утверждение ежегодного закона о федеральном бюджете;
право на получение в бюджет доходов;
право на установление расходов и исполнение бюджетных обязательств РФ (ст. 6,50,51,65,84 БКРФ);
право на выделение бюджетных трансфертов бюджетам других уровней бюджетной системы (ст.129 БКРФ);
право на формирование в бюджете целевых фондов (ст.17 БК РФ);
право на формирование в бюджете фондов регионального развития (фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Федерального фонда софинансирования социальных расходов, Федерального фонда регионального развития) (ст. 131,132 БКРФ);
право на формирование фондов в расходной части бюджета (резервный фонд, федеральный фонд компенсаций и др.);
право на создание Стабилизационного фонда РФ.
Компетенция РФ в сфере бюджета реализуется главным образом Государственной Думой. В ст.7 БК РФ, озаглавленной "Бюджетные полномочия федеральных органов исполнительной власти", закреплены в основном бюджетные полномочия Государственной Думы, которые она реализует от имени Российской Федерации.
Компетенция субъектов РФ в области бюджета подобна той, которую имеет Российская Федерация. Это объясняется тем, что субъекты РФ реализуют суверенные права Российской Федерации в области бюджета, а также, как и Российская Федерация, имеют право собственности на свой бюджет.
Исходя из анализа БК РФ, можно выделить следующие полномочия субъектов РФ в области бюджета:
право на собственный бюджет (ст. 15 БКРФ);
право на получение в бюджет доходов;
право на установление расходов и исполнение бюджетных обязательств субъектов РФ (ст. 15,65,85 БКРФ);
право на выделение бюджетных трансфертов местным бюджетам (ст. 135 БКРФ);
право на установление нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местный бюджет (ст. 58 БКРФ);
право на формирование в бюджете целевых фондов (ст. 17 БК РФ);
право на формирование в бюджете фондов муниципального развития (региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов, регионального фонда софинансирования социальных расходов, фонда муниципального развития субъектов РФ) (ст.137-139 БК РФ);
право на рассмотрение и утверждение ежегодного закона о бюджете субъекта РФ;
право на формирование фондов в расходной части бюджета.
Бюджетная компетенция субъектов РФ реализуется главным образом их законодательными органами власти. В ст.8 БК РФ, озаглавленной "Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов РФ" закреплены в основном бюджетные полномочия законодательных органов власти субъектов РФ, которые они реализуют от имени субъектов РФ.