Данный закон был многоплановым. Помимо положительных моментов он ввел ряд инструментов политического давления на мэров. Во-первых, было предусмотрено несколько оснований для отрешения глав муниципальных образований от должности. Это (1) неисполнение мэром в течение определенного периода решения суда о приведение отдельного муниципального нормативно-правового акта в соответствии с федеральным законодательством; (2) нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации; (3) совершение мэром действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности страны, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ. Отрешает от должности мэра глава региона путем издания правового акта, который может быть обжалован в судебном порядке.
Во-вторых, в 2009 г. была введена процедура удаления глав муниципальных образований в отставку. Основаниями для удаления являются: (1) неисполнение мэром в течение трех и более месяцев своих полномочий; (2) два раза подряд неудовлетворительная оценка деятельности мэра со стороны представительного органа муниципального образования по результатам его ежегодного отчета; (3) несоблюдение и неисполнение антикоррупционного законодательства; (4) нецелевое расходование субвенций; (5) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств. В 2013 г. расширились основания для удаления главы муниципального образования, а именно допущение мэром нарушения межнационального и межконфессионального согласия, возникновения межэтнического конфликта. Право удалять мэра в отставку принадлежит представительному органу муниципального образования. Инициатива должна исходить от не менее чем одной трети депутатов этого органа или главы региона. Решение об удалении принимается квалифицированным большинством (двумя третями голосов).
Существующая система межбюджетных отношений также ограничивает муниципальную автономию. Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от регионов в части финансового обеспечения. Удельный вес собственных, закрепленных на долгосрочной основе доходных источников местных бюджетов является низким. Основную часть средств муниципалитеты получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи вышестоящего уровня бюджетной системы. Поддержка местных бюджетов из бюджетов вышестоящего уровня осуществляется с помощью целевых трансфертов - субсидий (для долевого финансирования приоритетных расходов) и субвенций (для финансирования расходов по переданным полномочиям) [11, с. 407-408].
Наконец, другим мощным инструментом политики становится межмуниципальное бюджетное выравнивание. Данный закон предполагает принудительное изъятие средств муниципалитетов с относительно высокими доходами на душу населения (более чем в два раза превышающими средний показатель по тому или иному региону) в пользу наиболее обделенных доходами муниципалитетов региона [6].
Конституционные гарантии автономии МСУ не позволяют выстроить чисто административную вертикаль его подчинения. Поэтому усиление контроля обеспечивается и политическими методами. В частности, на муниципальном уровне внедряется пропорциональная избирательная система. Впервые идея проводить выборы в представительные органы муниципальных образований на партийной основе была озвучена Д.А. Медведевым в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. В марте 2011 г. данная идея была воплощена уже в законе. Согласно документу, не менее половины мест в представительных органах муниципальных образований, в которые избирается 20 и более депутатов, должны распределяться между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, проголосовавших за каждый из списков кандидатов. Введение смешанной системы на выборах депутатов гордум было в интересах политических партий и губернаторов, т.к. новый принцип формирования представительных органов муниципальных образований уменьшил влияние городских администрации на него. Дело в том, что городские власти заинтересованы в максимально управляемом, слабо структурированном представительном органе, который лишь бы в минимальной степени ограничивал ее влияние. Такое положение вещей дают выборы депутатов по мажоритарной системе, при которой у городских властей существует больше количество рычагов влияния на избирательный процесс. Введение в избирательную систему пропорциональной составляющей повышает значение партий как участников электорального процесса. Мажоритарная система, существовавшая на выборах в гордуму, напротив, способствует независимости депутатов от партий. Другими словами, применение смешанной системы находится в сфере интересов партий, т.к. это позволило расширить их представительство на муниципальном уровне, и губернаторов, которые контролируют большинство региональных отделений партий, особенно «Единую Россию» [13].
В 2014 г. дан старт реформе местного самоуправления. В мае 2014 г. опубликован и вступил в силу 136-й Федеральный закон, который создал правовую основу очередного этапа развития местного самоуправления. Суть этого этапа заключается в расширении прав субъектов Федерации в регулировании местного самоуправления, в том, что региональные власти получили дополнительные полномочия и права в формирования органов местного самоуправления. Согласно 136-му закону, (1) региональные власти получили право определять порядок формирования органов местного самоуправления (ранее это было прерогативой самих местных властей); (2) количество членов конкурсной комиссии, формируемой для отбора кандидатов на пост главы администрации муниципального образования (сити-менеджера), назначаемых региональной властью, увеличено с одной трети до половины; (3) всех членов конкурсной комиссии от региональной власти назначает губернатор (ранее это было прерогативой регионального парламента); (4) установлена возможность перераспределения региональным законом полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления; (5) появились два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Челябинск стал первым мегаполисом России, в котором создана двухуровневая модель организации местной власти. Челябинский городской округ был разделен на семь внутригородских районов, каждый из которых стал отдельным муниципальным образованием в составе городского округа. На прямых выборах избрано 170 депутатов районных советов, из которых 49 вошли в состав городской думы, каждый из муниципалитетов имеет своего главу, председателя представительного органа, а также сити-менеджера.
Данные изменения были вызваны следующими причинами: стремлением максимально приблизить городскую власть к избирателю и его запросам; желанием дать регионам возможность эффективнее управлять развитием территорий, влиять на социально-экономическую политику в муниципалитетах; потребностями снизить число предпосылок для политических конфликтов между мэрами и губернаторами [2; 12; 15].
В феврале 2015 г. был принят 8-й Федеральный закон. Он не только сохранил все прежние варианты организации местной власти, но и предусмотрел ещё два новых способа избрания «сильного мэра», т.е. главы муниципального образования, который руководит местной администрацией:
· представительным органом из числа депутатов этого органа;
· представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.
Другими словами, с одной стороны, данный закон отражает курс на повышение роли городской представительной власти, а с другой, предусматривает возможность избрания «сильного мэра» не на прямых выборах.
Таким образом, сегодня приходится констатировать наступление «муниципальной контрреволюции», тенденцию частичной реставрации подчиненного положения, присущего местному самоуправлению советского периода. Эта тенденция последовательно усугублялась на протяжении 2000-х годов. С нашей точки зрения, это обусловлено изменением политических приоритетов федерального Центра. В течение 1990-ых годов центральная власть была заинтересована в сотрудничестве с МСУ, т.к. рассматривала мэров в качестве союзников в борьбе с главами субъектов, как противовес региональным властям. С 2000 г. федеральный центр теряет интерес к поддержке МСУ, т.к. начался процесс создания «вертикали власти», встраивания губернаторов во властную вертикаль. Нелояльный глава региона может быть в любой момент уволен как утративший «доверие» президента. В этих условиях нет потребности поощрять создание альтернативных центров власти в рамках региона.
Литература
1. Абдрахманов Р. Местное самоуправление в Республике Татарстан [Текст] / Р. Абдрахманов // Местное управление многоэтничными сообществами в странах СНГ. Под ред. В.Тишкова и Е.Филипповой. М.: ОАО Авиаиздат, 2001. С. 229-254.
2. Бадовский: Путин четко обозначил проблемы системы местного самоуправления [электронный ресурс]. URL: http://vz.ru/news/2013/12/12/664030.html (дата обращения 26.04.2015).
3. Балобанов А.Е., Вобленко С.В. Откуда в России местное самоуправление // Местное самоуправление в современной России. М.: ИСРМО «Малые города», 2007. С. 10-17.
4. Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? Политика рецентрализации в современной России // Полис. 2006. № 2. С. 90-109.
5. Гельман В.Я. Городская власть и российская трансформация // Pro et Contra. 2001. № 3. С. 208-227.
6. Гельман В.Я. Конец местной автономии? [электронный ресурс]. URL: http://magazines.russ.ru/nz/2003/4/gel.html (дата обращения 26.04.2015).
7. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб.: Норма, 2008. 368 с.
8. Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. М.: МОНФ, 1998. 109 с.
9. Иванов В. Местное самоуправление на Урале (1994-2001 гг.). Челябинск, 2002. 190 с.
10. Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России. Сургут: Изд-во СурГУ, 2003. 197 с.
11. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009.
12. Миронов Н. Местное самоуправление: новая модель [электронный ресурс]. URL: http://expert.ru/expert/2014/16/mestnoe-samoupravlenie-novaya-model/?n=171 (дата обращения 26.04.2015).
13. Мухаметов Р.С. Партизация местного самоуправления: Pro et Contra (на примере Екатеринбурга): Аналитическая записка [электронный ресурс]. URL: http://polit.ispn.urfu.ru/fileadmin/user_upload/polit.ispn.urfu.ru/Analytical_note_Muhametov.pdf (дата обращения 26.04.2015).
14. Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период. Итоговый документ Всероссийского Съездамуниципальных образований. [электронный ресурс]. URL: www.окмо.рф/userfiles/file/osnovnye_napravlenya.pdf (дата обращения 26.04.2015).
15. Скоробогатый П. Местное самоуправление: истоки проблем и суть реформы [электронный ресурс]. URL: http://expert.ru/expert/2014/16/mestnoe-samoupravlenie-istoki-problem-i-sut-reformyi/ (дата обращения 26.04.2015).
16. Тихонов Д.А. Об эволюции политико-правового статуса местного самоуправления в постсоветской России // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. 2001. № 4. С. 24-34.
17. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) [электронный ресурс]. Доступизсправ.-правовойсистемы«КонсултантПлюс».