2
Местное самоуправление в России: основные этапы развития
Мухаметов Р.С.
Цель. В статье рассматривается эволюция местного самоуправления в России.
Методы. Автор проводится свое исследование, опираясь на методы ретроспективного анализа, синтеза и оценки трансформации нормативной правовой базы, регулирующей вопросы организации местного самоуправления.
Результаты. Автор выделяет несколько этапов развития института местной власти. Много внимания уделено конституционным основам местного самоуправления. Автор дал четкое изложение основных положений реформы местного самоуправления 2014-2015 гг, определив тенденции дальнейшего развития.
Ключевые слова: вертикаль власти, местное самоуправление, муниципальная автономия, реформа местного самоуправления.
реформа вертикаль власти местное самоуправление
Местное самоуправление (МСУ) является одной из основ конституционного строя государства. Основной закон закрепил основные принципы организации местного самоуправления в современной России. Однако до сих пор наша страна находится в стадии поиска наиболее оптимальной и эффективной модели МСУ. Споры относительно природы местного самоуправления, его полномочий и способ формирования органов местной власти не угасают на протяжении многих лет. Актуальность темы в настоящее время усиливается проведением очередной реформы МСУ, которая предусматривает новые формы организации муниципальной власти.
Как нам представляется, можно выделить несколько этапов в развитии местного самоуправления в современной России.
Советская модель организации местной власти характеризовалась следующими чертами:
· формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами;
· формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;
· каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня;
· пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления [11, с. 59-60].
Главными характеристиками советской модели местного самоуправления были:
1. Всеобъемлющее господство Коммунистической партии Советского Союза (КПСС), которая являлась, как было сказано в статье 6 Конституции СССР 1977 года, «ядром политической системы» страны и «руководящей и направляющей силой» советского общества. Иерархическая структура комитетов КПСС пронизывала все уровни управления и служила важнейшим механизмом принятия политических решений.
2. Формальное разделение властей на законодательную (представительные органы - Советы, избиравшиеся от сельского до областного уровня на безальтернативной основе в количестве 25-300 депутатов) и исполнительную (исполнительные комитеты Советов или исполкомы, избиравшиеся из числа депутатов). На практике Советы собирались на длившиеся 1-2 дня сессии не реже двух раз в год и лишь утверждали решения, подготовленные исполкомами, в руках которых было сосредоточено повседневное управление. Реальный контроль деятельности исполкомов осуществляли органы КПСС соответствующего уровня.
3. Полная субординация органов управления, построенная на иерархическом подчинении нижестоящих уровней власти вышестоящим. Районные Советы и их исполкомы были подчинены городским, те, в свою очередь, областным. Последние, соответственно, подчинялись Верховному Совету и Совету Министров СССР. Иначе говоря, местные органы власти в СССР как юридически, так и фактически обладали лишь теми полномочиями, которые были делегированы им вышестоящими органами власти [7, с. 16-17].
Таким образом, автономии местного самоуправления в СССР не было либо она была минимальной. Местные органы власти являлись не более чем частью единого вертикально интегрированного партийно-государственного механизма.Органы местной власти представляли собой линейные подразделения единой вертикально интегрированной системы управления.
Первые законы о местном самоуправлении были приняты еще до Конституции 1993-го года.Так, 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который впервые за весь период советской власти вводил понятие «местное самоуправление» в юридический оборот. Его основными положениями стали: (1) провозглашение местного самоуправления как такового; (2) провозглашение муниципальной автономии, что выразилось в (3) отмене вертикальной соподчиненности выборных Советов и их исполнительных комитетов (исполкомов), (4) контроле советов над составом и деятельностью исполкомов и (5) наделении Советов собственной компетенцией в налоговой и бюджетной сфере. Закон отменил практику двойного подчинения исполкомов (местным Советам и вышестоящим органам исполнительной власти), что было радикальным шагом на пути демонтажа прежней иерархической системы управления [7, с. 54].
В октябре 1993 г. рядом указов Президента РФ Б.Н. Ельцина была ликвидирована система Советов народных депутатов и положено начало формированию местного самоуправления на новой правовой основе. По этим указам деятельность городских, районных, поселковых и сельских Советов прекращалась. Вместо них в 1994 г. прошли выборы в представительные органы местного самоуправления. Допускались одновременно и выборы глав местных администраций, но по решению губернаторов и в порядке, установленном ими [9, с. 31].
Первые нормативно-правовые акты, касающиеся МСУ, зафиксировали базовыепринципы муниципальной автономии, сформировали сам институтместного самоуправления, задали вектор для его конституционно-правового регулирования [16, с. 24].
Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Конституция России 1993 года провозгласила автономию местного самоуправления, декларируя в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В главе VIII Конституции говорится, что местное самоуправление «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Оно «осуществляется гражданами путем референдума, выборов… через выборные и другие органы местного самоуправления» «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Органы местного самоуправления, согласно Конституции, «самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Кроме того, органы местного самоуправления «могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». Местное самоуправление в России гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Таким образом, Конституция РФ окончательно ликвидировала правовую основу советской модели местного управления, а также систему Советов как органов государственной власти в целом, теоретически создав при этом систему управления на местах, ранее в истории России никогда не существовавшую.
С нашей точки зрения, в муниципальных вопросах Конституция базируется на англосаксонской модели местного самоуправления. Другими словами, выбор был сделан в пользу муниципальной автономии.
По мнению российских экспертов, постсоветский муниципальный проект не был частью продуманных действий российских властей, а отражал баланс политических сил на тот период времени. Думские фракции, например, поддерживали проект главным образом по идеологическим мотивам. «Яблоко» видело в ней средство, позволяющее приблизиться к идеалам демократии и гражданского общества. Часть чиновников в правительстве и президентской администрации, укрепляя местное самоуправление, рассчитывали ограничить власть региональных элит [5, с. 209-210]. Специалисты говорят о нескольких центров силы, которые были заинтересованы в провозглашении муниципальной автономии. Во-первых, это «демократы», которые рассматривали самоуправление как сферу, «свободную от влияния коммунистов». Во-вторых, «рыночники» (сторонники развития рынка), рассматривающие самоуправление как инструмент разгосударствления собственности и формирования свободных частных собственников. Наконец, «команда Ельцина» использовала идею самоуправления чтобы, с одной стороны, «торговаться» с городами за политическую поддержку, а с другой - использовать самоуправление в борьбе с набирающей силу феодализацией регионов [3, с. 10].
Важной вехой в развитии местного самоуправления, помимо принятия Конституции РФ, стало принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение самостоятельности местного самоуправления, гарантированного Конституцией РФ. Это достигалось через:
· право на самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления для решения своих повседневных проблем (вопросов местного значения) и самостоятельность этих органов от государственной структуры управления.
· способность органов местного самоуправления решать проблемы избравшего их населения (законодательное наделение необходимой для этого неотъемлемой компетенцией и соответствующими правовыми гарантиями).
· наличие у местного самоуправления финансово-экономической базы и права самостоятельно ею распоряжаться [8, с. 44].
Данный закон не содержал детального регулирования местного самоуправления. Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление. Решение многих вопросов территориального устройства и организационных форм местного самоуправления было передано на усмотрение субъектов Федерации. В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти [14]. Так, российский политолог В. Иванов говорит о семи таких моделях [9, с. 58]. В частности, в одних субъектах РФ (Удмуртия, Пермская область, Коми-Пермяцкий автономный округ) органы местного самоуправления сформировались только на уровне городов и районов, в то время как в других - местное самоуправление осуществлялось только на уровне поселков и сельских поселений. Так, в Республике Башкортостан были установлены два вида местной власти: местное государственное управление, действующее в районах и городах республиканского значения, и местное самоуправление, осуществляемое в пределах сельсовета, поселкового совета. Главу городской, районной администрации назначает и освобождает президент республики, а главу сельской и поселкой администрации - глава районной администрации [10, с. 85]. Специфика татарстанской модели местного самоуправления состоял в том, что в республике сохранили основные звенья вертикали органов государственной власти. Иными словами, не стали трансформировать все уровни местных органов государственной власти и управления в соответствующие органы местного самоуправления. На территориях городов республиканского подчинения и районов власть осуществляется местными органами государственной власти и управления, руководители которых назначаются Президентом РТ. Местное самоуправление действовало только на уровне сел, поселков и городов районного подчинения [1, с. 235-236].
Таким образом, в субъектах Федерации мы видим широкий спектр вариантов организации органов местной власти, которые обусловлены расстановкой политической сил в регионах. Если в одних регионах муниципальные органы власти были лишены значимой автономии, то в других муниципальная реформа привела к относительно успешному, по российским меркам, становлению местной автономии и местной демократии.
Поворот в сторону централизации управления страной и отказа от муниципальной автономии произошел в начале 2000-х годов. Основными шагами в построении «вертикали власти» стали:
· создание семи федеральных округов во главе с полномочными представителями президента, призванными осуществлять надзор за соблюдение в регионах федеральных нормативных актов и координировать деятельность региональных отделений федеральных ведомств. Этот шаг позволил вывести данные службы - от налоговых органов до управления внутренних дел - из-под фактического (а иногда - и юридического) контроля со стороны региональных элит и восстановить функции проводников курса Центра.
· изменение порядка формирования Совета Федерации: вместо губернаторов и руководителей региональных парламентов в его состав стали входить лица, назначенные этими органами власти. В итоге воздействие региональных элит на политический курс Центра резко снизилось.
· наделение президента правом снимать с должности избранных населением глав исполнительной власти регионов и распускать региональные легислатуры в случае подтверждения судом нарушения ими федеральных законов.
· изменение налогового законодательства, обеспечившее централизацию бюджетно-финансовых потоков путем заметного увеличения объема и удельного веса поступлений в федеральный бюджет [4, 98].
Такая политика оставляла мало места для политически автономного местного самоуправления и предполагала лишь его встраивание в административную иерархию.
Началу этого этапа положили поправки в 154 ФЗ от 4 августа 2000 г. Согласно закону, Президент РФ и главы регионов получили право распускать представительный орган местного самоуправления и отрешать от должности главу муниципального образования при условии неисполнения судебных решений об отмене отдельных нормативно-правовых актов [17].
Тенденция к централизации и встраиванию органов местного самоуправления в систему государственной власти нашла отражение в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. Ключевыми изменениями стали: (1) переход к действительно единым правовым основам организации местного самоуправления в стране; (2) повсеместное введение местного самоуправления (закон обязывал создавать органы местного самоуправления в поселениях с числом жителей свыше 1000 человек); (3) разделение муниципалитетов на несколько типов (поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения); (4) четкое разграничение полномочий между федеральным центром, регионами и МСУ; (5) детальное определение перечня вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования; (6) четное определение структуры органов МСУ, основных должностных лиц и схем организации местной власти.