Региональный законодатель осуществляет регулирование в тех сферах, в которых по общему правилу это позволяет делать государственный законодатель: речь идет, прежде всего, о вопросах территориальной организации местного самоуправления (преимущественно, в части правового регулирования вопросов создания, упразднения местных территориальных образований, таких как комарки, городские округа, а также меньшие, чем муниципий, местные территориальные образования), организационных вопросах функционирования органов местного самоуправления; компетенции органов местного самоуправления.
Компетенция органов местного самоуправления, безусловно, является одной из основных сфер правового регулирования. В данном вопросе наблюдается довольно четкий субсидиарный подход к правовому регулированию: государственное законодательство устанавливает сферы, в которых органы местного самоуправления должны обладать полномочиями, а также устанавливает общие принципы распределения полномочий между органами публичной власти; законодательство автономных сообществ, в свою очередь, закрепляет за местными органами власти конкретные полномочия.
В целом установление субсидиарного порядка правового регулирования местного самоуправления, когда центральные власти устанавливают основы правового регулирования, а региональные власти их дополняют, является весьма распространенной практикой.
Таким образом, относительно разграничения полномочий по правовому регулированию местного самоуправления между государством и автономными сообществами, обращает на себя внимание следующее:
1. Конституцией Испании данный вопрос намеренно не разрешен, поскольку при разработке текста Конституции соответствующего консенсуса достигнуто не было;
2. Сторонники федеративного (или квазифедеративного) устройства испанского государства убеждены в необходимости передачи полномочий по правовому регулированию местного самоуправления на региональный уровень. Однако данный подход в условиях переходного периода представлялся весьма спорным;
3. Позиция Конституционного суда Испании о применении субсидиарного порядка правового регулирования местного самоуправления представляется более убедительной.
4. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОТДЕЛЬНЫХ АВТОНОМНЫХ СООБЩЕСТВАХ
Одной из особенностей взаимодействия центральных и региональных властей в Испании является предоставление отдельным территориальным образованиям дополнительных полномочий в силу исторических, политических, национальных и экономических особенностей.
Как отмечалось, Конституционным судом Испании в результате толкования положений Конституции сформирована позиция о том, что по общему правилу при правовом регулировании местного самоуправления применяется субсидиарный порядок.
При этом в соответствии с Дополнительным положением № 1 Конституции Испании Конституция охраняет и уважает исторические права национальных территорий. Реализация указанного положения осуществляется посредством норм Конституции и Уставов автономий, принимаемых в особом порядке, которые утверждаются и изменяются органическими законами.
В этой связи законодательство Испании предусматривает расширенные полномочия по правовому регулированию местного самоуправления для отдельных автономных сообществ.
Наибольшими полномочиями в данной сфере обладают автономные сообщества Страна Басков и Каталония. В Уставе автономии Страны Басков и Каталонии установлено, что правовое регулирование местного самоуправления находится в их исключительной компетенции.
Однако данные нормы, несомненно, следует толковать ограничительно в связи с тем, что:
а) Конституцией Испании установлена исключительная компетенция государства (статья 149 Конституции), и данную компетенцию автономное сообщество нарушать не вправе, в частности, наделять органы местного самоуправления полномочиями в тех сферах общественной жизни, которые находятся в исключительной компетенции государства;
б) Конституционным судом Испании сформулирована правовая позиция, согласно которой региональное законодательство не вправе ограничивать местную автономию по сравнению с тем объемом, который закреплен Конституцией и государственным законодательством, в частности:
- недопустимо нарушать предусмотренную Конституцией Испании территориальную организацию государства, предусматривающую обязательное наличие местных территориальных образований -- муниципиев и провинций;
- недопустимо расширять пределы контроля за деятельностью органов местного самоуправления, которые установлены государственным законодательством;
- недопустимо сокращение сфер общественной жизни, в которых органы местного самоуправления должны быть обязательно наделены полномочиями (такие сферы закреплены Законом 7/1985 «Об основах местного режима»);
- недопустимо расширение установленных государственным законодательством пределов применения координации как формы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами публичной власти;
Таким образом, законодательство Страны Басков и Каталонии может расширить содержание местной автономии, но не сократить его по сравнению с предоставленными конституционным и государственным законодательством гарантиями.
Следовательно, субсидиарный порядок правового регулирования местного самоуправления применяется ко всем автономным сообществам Испании. Вместе с тем, с учетом вышеуказанных положений Конституции Испании, в отношении отдельных автономных сообществ пределы самостоятельного правового регулирования в данной сфере расширены.
Наиболее широко возможности по правовому регулированию местного самоуправления используются в законодательстве Страны Басков. Закон 7/1985 «Об основах местного режима» устанавливает особенности для «исторических территорий», входящих в состав автономного сообщества. Такими территориями являются Алава, Гипускоа и Биская. Фактически в классическом понимании данные территории являются провинциями, однако де-юре таковыми не являются, поскольку имеют иной правовой статус.
В отношении указанных территорий законодательством предусмотрены дополнительные привилегии, в частности, в некоторых случаях они вправе осуществлять собственное правовое регулирование, а также сами определять вопросы институциональной и функциональной организации органов управления, без соблюдения соответствующих обязательных требований Закона 7/1985, закрепленных в отношении провинций.
Данные положения государственного законодательства получили свое развитие в законодательстве Страны Басков. Закон 2/2016 от 07.04.2016 «О местных институтах Страны Басков», среди прочего, регулирует вопросы территориальной организации, компетенции местных органов власти и ряд других. Примечательно указание в статье 9 данного закона на то, что муниципии обладают в том числе и политической автономией.
Кроме того, Закон 2/2016 отдельно указывает на то, что основными принципами организации местного самоуправления на территории автономного сообщества являются принцип субсидиарности, закрепленный в Европейской хартии местного самоуправления, и принцип финансовой обеспеченности.
Таким образом обращает на себя внимание, что законодательство Страны Басков несколько расширяет содержание местной автономии и закрепляет отдельные принципы правового регулирования, которые государственным законодательством по общему правилу прямо не предусмотрены.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
правовой испания конституция местный
В контексте анализа законодательства Испании о местном самоуправлении нельзя не отметить, что по сравнению с периодом, предшествующим принятию Конституции Испании 1978 года, законодателем сделан очевидный шаг в сторону децентрализации власти и закрепления гарантий местного самоуправления.
Основу правового статуса территориальных образований испанского государства составляют нормы Конституции Испании. На содержание норм Конституции существенное влияние оказала политическая конъюнктура второй половины 1970-х годов.
Являясь компромиссным нормативным документом, Конституция Испании уделила повышенное внимание наиболее острой проблеме правового статуса испанских регионов. При развитии законодательства о местном самоуправлении после принятия Конституции 1978 года автономия регионов и местных образований была дифференцирована на политическую и административную соответственно. Таким образом, различен и сам правовой статус территориальных образований.
При этом отличительной чертой испанского государства является различие в правовом статусе также и территориальных образований одного уровня.
Применительно к местному самоуправлению это выражается в различии объема полномочий по правовому регулированию местного самоуправления в автономных сообществах. Автономные сообщества Каталония и Страна Басков несколько расширяют содержание автономии в отношении находящихся на их территории местных образований.
Проблемой, заслуживающей отдельного исследования, является содержание принципа местной автономии, которое на конституционном уровне не раскрыто. В этой связи в условиях экономического кризиса именно полномочия органов местного самоуправления были сокращены наиболее существенно. Местные образования, в отличие от автономных сообществ, не обладают соответствующими политическими и правовыми инструментами для того, чтобы эффективно бороться за расширение или сохранение собственных полномочий.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК / REFERENCES
1. Alfonso, Luciano Josй Parejo (1983) Garantia institutionaly autonomias locales. Madrid: Institute de Estudios de Administration Local. (in Spanish).
2. Antonova, N.A. (2015) Delimitation of powers between the Federation and subjects of the Russian Federation in the sphere of regulation of local self-government. Constitutional and Municipal Law. (4), 64-67. (in Russian).
Антонова Н.А. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в сфере регулирования местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 64-67.
3. Arteche, Josй Manuel Castells (1979) El municipio en la autonom^a politica. Documentation ad- ministrativa. (182), 459-488. (in Spanish).
4. Baquer, Sebastian Martin-Retortillo (1978) Las corporaciones locales en el Anteproyecto de la Constitution. Revista de estudios de la vida local. (197), 9-27 (in Spanish).
5. Bustos, Monica Tesalia Valcarcel (2015) Descentralizacion y autonom^a local. Reforma de las competences municipales en Espana y Peru. Revista de estudios de la Administration local y autonomica. (3), available at: http://bjwa.brown.edu/21-1/does-international-law-grant-the- people-of-crimea-and-donetsk-a-right-to-secede-revisiting-self-determination-in-light-of-the- 2014-events-in-ukraine (Accessed 14 June 2019). https://www.researchgate.net/ publication/317194400_Descentralizacion_y_autonomia_Local_Reforma_de_las_competencias_municipales_en_Espana_y_Peru (in Spanish).
6. Busygina, I.M. (2004) The practice of territorial and political construction in Spain and Russia: an attempt at comparative analysis. Moscow: Moscow School of Political Studies Publ., 93-105. (in Russian).
7. Бусыгина И.М. Практика территориально-политического строительства в Испании и России: попытка сравнительного анализа. М.: Московская школа политических исследований, 2004. С. 93-105.
8. Chirkin, V.E. (2013) Public power in the contemporary society. Constitutional and Municipal Law. (4), 12-15. (in Russian).
9. Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 12-15.
10. Crespo, S. (2007) La autonomia provincial en el sistema constitutional espanol. Intermunicipalidad y Estado autonomico. Madrid: Fundacion Democracia y Gobierno Local. (in Spanish).
11. Dommguez, Francisco Caamano (2004) Autonom^a local y Concstitucion. Dos propuestas para otro viaje por el callejon del gato. Revista Espanola de Derecho Constitucional. (70), 161-188. (in Spanish).
12. Gritsenko E.V., Will, R. (2010) Legal nature of the right to realize the local self-government as the judicial defense object in Russia and Germany. Izvestia vuzov. Prapovedenie [University News. Jurisprudence], (6), 14-26. (in Russian).
13. Гриценко Е.В., Вилл Р. Природа права на осуществление местного самоуправления как объекта судебной защиты в России и Германии // Известия вузов. Правоведение. 2010. № 6. С. 14-26.
14. Gricenko, E.V., Will, R. (2015) Local self-government rights protection by means of constitutional justice in Russia and Germany. Zhurnal konstitucionnogo pravosudiya [Journal of Constitutional Justice], (4), 22-38. (in Russian).
15. Гриценко Е.В., Вилл Р. Защита прав местного самоуправления средствами конституционного правосудия в России и Германии // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 4. C. 22-38.
16. Kenya, I.A. (2013) Iinstitute of local self-government from the viewpoint of optimal correlation of federal and regional legal regulation. State Power and Local Self-government. (7), 13-15. (in Russian).
17. Кеня И.А. Институт местного самоуправления с позиции оптимального соотношения федерального и регионального правового регулирования // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 7. С. 13-15.