Принимая во внимание переходный период, в который была принята Конституция Испании, построение новой системы организации публичной власти в государстве требовало гибкости норм Конституции. Представляется, это является одной из основных причин весьма немногочисленного количества норм в тексте Конституции Испании, посвященных вопросам организации местного самоуправления. Примечательна в этом смысле позиция профессора Андского Университета Куско (Перу) Моники Тесалии Бустос, которая противопоставляет испанскому варианту конституционно-правового регулирования местного самоуправления перуанский подход по данному вопросу, который свидетельствует о том, что конституционно-правовое регулирование местного самоуправления может быть более широким (Bustos, 2015).
В то же время положения, посвященные правовому статусу автономных сообществ, требовали большей конкретики ввиду сложившейся политической конъюнктуры.
Исходя из сравнительного анализа положений Конституции Испании, посвященных правовому статусу органов местного самоуправления и органов власти автономных сообществ, представляется, что в отношении местного самоуправления разработчики намеренно уклонились от регулирования определенных вопросов непосредственно в тексте основного закона.
Очевидно, при разработке проекта Конституции превалировала такая точка зрения, что для достижения поставленных целей следует ограничиться более подробным регулированием статуса регионов. Развитие законодательства о местном самоуправлении, предполагалось, будет осуществляться постепенно в рамках государственного и регионального законодательства с учетом особенностей каждой территории.
В условиях перехода к новой модели взаимодействия органов публичной власти различных уровней подобное решение в целом не лишено оснований, равно как и не лишено некоторых недостатков. Одним из основных таких недостатков является отсутствие закрепленного на конституционном уровне конкретного содержания принципа местной автономии. Это привело к тому, что в условиях экономического кризиса ограничение местной автономии осуществлялось во многом в ущерб принципу субсидиарности в пользу принципа бюджетной стабильности государства.
Отметим, что при подобных обстоятельствах возрастает роль правовых позиций Конституционного суда по вопросам, в той или иной степени касающимся организации местного самоуправления.
В постановлениях Конституционного суда Испании сформулированы правовые позиции, оказавшие большое влияние на развитие испанского законодательства о местном самоуправлении. Ключевым являются постановления Конституционного суда 4/1981 от 02.02.1981; 32/1981 от 28.07.1981; 27/1987 от 27.02.1987; 214/1989 от 21.12.1989; 235/2000 от 05.10.2000.
На основе комплексного анализа норм Конституции Испании и положений Конституционного суда Испании можно выделить основные характеристики конституционно-правового регулирования местного самоуправления в государстве:
1. Конституционно-правовое регулирование деятельности органов публичной власти в Испании является гибким. Указанная гибкость достигнута во многом за счет того, что полномочия по регулированию многих вопросов организации местного самоуправления должны быть распределены между государственным и региональным законодателем. В тексте Конституции соответствующего регулирования они не получили, Конституция ограничилась закреплением некоторых принципов. Многие аспекты правового положения автономных сообществ, напротив, урегулированы преимущественно нормами Конституции.
Несмотря на то, что Конституция Испании прямо не говорит об этом, Конституционным судом Испании сделан однозначный вывод о том, что правовая природа местной и региональной автономии различна: органы местного самоуправления обладают административной автономией, в то время как органы власти автономных сообществ -- политической.
Указанная позиция встретила некоторое недопонимание среди испанских ученых, которые считают, что местные образования хотя бы отчасти, но обладают политической автономией (Dominguez, 2004; Crespo, 2007:66). Профессор Университета Малаги Хосе Моренилья отмечает, что указание на исключительно административный характер местной автономии является следствием как раз недостаточности конституционно-правового регулирования в соответствующей области (Morenilla, 2000:145)
В российской правовой доктрине относительно автономных сообществ также указывается на политический характер их автономии (Chirkin, 2013). В отношении местных территориальных образований единой точки зрения на этот счет не выработано (Yeremyan, 2006:387; Shtatina, 1994:77-78)
Представляется, что позиция испанских ученых о том, что определенные политические функции свойственны местным территориальным образованиям, заслуживает поддержки.
2. На конституционном уровне не раскрыто содержание понятия «местная автономия». В ряде постановлений Конституционного суда Испании отражены отдельные отличительные черты указанного понятия, однако конкретного и всеобъемлющего содержания данного принципа ни законодательством, ни правоприменительной практикой не сформулировано до сих пор.
Конституционный суд Испании в качестве основы содержания местной автономии рассматривает заимствованную из немецкого права доктрину институциональной гарантии. Данный подход, в самых общих чертах, подразумевает обязательность наличия в системе территориальной организации государства местных территориальных образований -- муниципий и провинций; кроме того, органы местного самоуправления должны обладать реальной властью, а не быть «декоративными» элементами в системе организации органов публичной власти.
Как и в случае с немецким подходом к организации местного самоуправления, в Испании при развитии децентрализации публичной власти акцент делается, прежде всего, на взаимоотношениях между центральной властью и регионами.
Автономия органов местного самоуправления в этой связи во многом зависит от автономии регионов. Однако следует отметить, что в Германия, в отличии от Испании, является федеративным государством. В частности, в Германии предусмотрено наличие конституционных судов земель, куда могут обратиться местные образования с соответствующей жалобой.
Представляется, что при заимствовании доктрины институциональной гарантии из немецкого права отдельные особенности административно-территориального устройства государств не были приняты во внимание испанским законодателем.
В испанской правовой доктрине также отмечается, что конституционное регулирование местной автономии и отсутствие указания на ее содержание является одним из недостатков конституционного регулирования (Alfonso, 1983:57; Moiillo, 1998:35).
3. Конституционный суд Испании обоснованно разграничивает понятия «автономия» и «суверенитет». Автономия является ограниченной властью хотя бы потому, что органы местного самоуправления являются не только автономными органами власти, осуществляющими публичные функции на местах, но и составными элементами системы единого публичного управления в государстве (в соответствии с конституционно установленным принципом единого публичного управления).
Стоит отметить, что статья 137 Конституции Испании указывает, что все территориальные образования в государстве обладают автономией при решении вопросов, составляющих их соответствующий интерес.
При этом очевидно, что существует крайне мало вопросов местной практики, при решении которых отсутствовал бы государственный интерес. В равной степени немного вопросов, при решении которых местные интересы не затрагивались бы вовсе.
Этим, в некоторой степени, обуславливается необходимость комбинирования противоположных принципов устойчивой: принципа автономии (характерного для децентрализации публичного управления) и согласованности действий органов публичной власти (элемента централизации в системе публичного управления).
4. Пределы ограничения местной автономии законодателем и правоприменительной практикой остаются до конца не определенными. В то же время законодательство и правоприменительная практика дают все основания сделать однозначный вывод о том, что местная автономия может быть ограничена только на основании и для реализации принципов публичного управления, установленных исключительно на конституционном уровне, поскольку сам принцип местной автономии также закреплен в тексте основного закона государства. Наглядным примером в этом смысле является реформа 2013 года, когда был принят Закон 27/2013 от 27.12.2013 «О рационализации и устойчивости органов местного самоуправления». Данным законом были внесены многочисленные изменения в законодательство о местном самоуправлении, существенно уточняющие и зачастую ограничивающие определенные полномочия органов местного самоуправления. Закон был принят для развития принципа бюджетной стабильности и финансовой устойчивости. Для того, чтобы принятие Закона 27/2013 стало возможным, в Конституцию Испании были внесены изменения, в соответствии с которыми статья 135 была дополнена положениями, закрепляющими принцип бюджетной стабильности и финансовой устойчивости в качестве конституционного принципа организации публичной власти.
2. РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПО ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВОМ И АВТОНОМНЫМИ СООБЩЕСТВАМИ
Одним из вопросов, который прямо не разрешен непосредственно в тексте Конституции Испании, является вопрос о разграничении полномочий по правовому регулированию местного самоуправления между государством и автономными сообществами.
Указанная проблема стала одной из наиболее дискуссионных при развитии законодательства Испании о местном самоуправлении в период непосредственно после принятия Конституции Испании.
Примечательно, что в испанской и российской правовых доктринах превалируют противоположные точки зрения по данной проблематике. Представители испанской правовой науки нередко указывают на то, что полномочия по правовому регулированию местного самоуправления должны быть переданы на региональный уровень в максимально возможном объеме.
Так, говоря о том, каким образом регулирует обозначенную проблему Конституция Испании, Себастьян Бакер отметил, что «такое регулирование, несомненно, решает указанную проблему явно в пользу государства» (Baquer, 1978), а Хосе Мануэль Артече указал на то, что, с его точки зрения, «существует неприятное ощущение того, что малейшие признаки федерализма законодатель пытается задвинуть в угол» (Arteche, 1979). Ряд других испанских ученых выражали более нейтральную позицию по данному вопросу (Machado, 1984; Velarde, 2003).
Российские ученые в большинстве своем полагают, что центральные власти должны устанавливать основы регулирования местного самоуправления, а региональное законодательство должно дополнять такие основы. В той или иной степени, данная точка зрения выражена в работах таких ученых, как Т.Я. Хабриева (Xabrieva, 2005), Н.А. Антонова (Antonova, 2015), И.А. Кеня (Kenya, 2013).
В данном контексте весьма обоснованной представляется точка зрения Б.Н. Топорнина, который отмечает, что «совсем не вмешиваться в вопросы правового регулирования местного управления могут себе позволить лишь центральные власти достаточно благополучных федераций с высоким уровнем развития экономики, развитой политической культурой и сложившимся в обществе консенсусом относительно основных демократических ценностей, включая неотъемлемое право населения на местное самоуправление» (Topomin, 2001:127).
Аналогичную позицию сформулировал Конституционный суд Испании, указавший на то, что государство должно регулировать основные положения, касающиеся деятельности органов местного самоуправления, а региональное законодательство призвано субсидиарно дополнять государственное регулирование в рамках своих полномочий.
Таким образом, государственный законодатель определяет основы правового регулирования местного самоуправления, которые дополняются региональным законодателем.
Анализируя государственное законодательство, прежде всего следует отметить Закон 7/1985 от 02.04.1985 г. «О регулировании основ местного режима» (далее -- «Закон 7/1985»).
Данный закон устанавливает основы территориальной организации местного самоуправления, структуру и правовое положение органов местного самоуправления, их компетенцию, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными и региональными органами публичной власти, формы такого взаимодействия и ряд других вопросов организации и функционирования местного самоуправления в Испании.
В частности, Закон 7/1985 дополняет положения Конституции Испании относительно территориальной организации местного самоуправления. Помимо обязательных местных территориальных образований -- муниципий и провинций -- Закон 7/1985 предусматривает наличие таких образований, как острова (в отношении Канарских и Балеарских островов), а также возможность создания иных местных территориальных образований, таких как комарки, городские округа, ассоциации муниципиев. Последние представляют из себя надмуниципальные территориальные образования, но при этом Закон 7/1985 предусматривает также возможность создания и муниципальных образований меньших чем муниципий. Данный вопрос актуален в небольших населенных пунктах, находящихся на некотором отдалении от других, более крупных населенных пунктов. Следовательно, государственное законодательство о местном самоуправлении учитывает географические особенности страны.
Помимо этого, Закон 7/1985 подробно регулирует вопросы структуры органов местного самоуправления, полномочий органов местного самоуправления, порядок их взаимодействия с государственными и региональными органами публичной власти.
Вышеуказанные положения дополняются законодательством автономных сообществ.
Анализ регионального законодательства о местном самоуправлении показывает, что автономные сообщества довольно широко используют свои полномочия по правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления.
В большинстве автономных сообществ в том или ином виде приняты региональные законы о местном самоуправлении (Закон автономного сообщества Кастилия и Леон 1/1998 от 04.06.1998 «О местном режиме в Кастилии и Леоне», Закон автономного сообщества Валенсия «О местном режиме в Валенсии»11 и др.).