Российский университет дружбы народов
Группа компаний «ЭКОСТАНДАРТ»
Местное самоуправление в Испании: статус и особенности правового регулирования
Л.Т. Чихладзе, Е.Ю. Комлев
Исследуется законодательство Испании о местном самоуправлении и правовые позиции Конституционного суда Испании. В частности, анализируются нормы Конституции Испании, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, изучено влияние различных аспектов на их содержание. Исследован вопрос о распределении полномочий по правовому регулированию местного самоуправления между государством и автономными сообществами с учетом особенностей административно-территориального устройства Испании. Актуальность темы обусловлена вопросами правового регулирования местного самоуправления в Испании в рамках отечественной науки муниципального права, ибо они практически не изучены. Исследование зарубежного опыта в данной сфере способствует расширению сферы научных исследований. Опыт Испании в указанной сфере представляется актуальным также в связи с относительно недавним изменением политического режима в государстве. Цель исследования в выявлении отличительных особенностей правового регулирования местного самоуправления в Испании. В результате проведенного исследования установлено, что в Испании применяется субсидиарный порядок правового регулирования местного самоуправления государством и автономными сообществами. Определено содержание норм Конституции Испании о местном самоуправлении. Выявлены отличительные черты испанского законодательства о местном самоуправлении.
Ключевые слова: местное самоуправление, Испания, местная автономия, Конституция, муниципий, провинция, автономное сообщество
LOCAL GOVERNMENT IN SPAIN: STATUS AND FEATURES OF LEGAL REGULATION
Levan T. Chikhladze
Peoples' Friendship University of Russia
6, Miklukho-Maklaya st., 117198, Moscow, Russia
Evgeniy Y. Komlev
Group Company “EKOSTANDART”
14/3/178, Academic Volgin st., 117437, Moscow, Russia
The article examines the local self-government legislation of Spain and legal positions of the Constitutional Court of Spain. The norms of the Constitution of Spain regulating the issues of the organization of local self-government are analyzed. The influence of various aspects on their content is studied. The authors also studied the problem of distribution of legal regulation of the local government powers between the state and the autonomous communities taking into consideration the features of the administrative-territorial structure of Spain.
The study appears to be relevant due to the fact that the issues of legal regulation of local government in Spain within the Russian science of municipal law are practically not studied. The study of foreign experience in this field helps to expand the scope of scientific researches. Spanish experience in this area also seems relevant due to the relatively recent change in the political regime.
The aim of the work is to identify the features of the legal regulation of local government in Spain. As a result of the study, it was established that in Spain the subsidiary procedure for the legal regulation of local self-government by the state and autonomous communities is applied. The content of the norms of the Spanish Constitution on local self-government is determined. The distinctive features of the Spanish legislation on local self-government are identified.
Key words: local self-government, Spain, local autonomy, Constitution, municipium, province, autonomous community
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время юридическая наука повышенное внимание уделяет вопросам организации местного самоуправления. Организацию местной власти принято считать одной из основ современного демократического государства, на что указывает и Европейская хартия местного самоуправления.
Местное самоуправление представляет собой уникальное правовое явление. Его уникальность проявляется в различных аспектах, среди которых сочетание публичных начал деятельности органов местного самоуправления с присущими данному институту принципами общественной (гражданской) самоорганизации и самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения.
В соответствии с инкорпорированным большинством демократических государств принципом субсидиарности «публичная власть, как правило, должна преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину» (ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления).
Органы местного самоуправления являются органами публичной власти, наиболее близкими к гражданам, в связи с чем именно они призваны осуществлять полномочия, которые непосредственно связаны с повседневной жизнью жителей местных территориальных образований.
Вышеуказанное обстоятельство обуславливает другую характерную черту местного самоуправления как правового явления. Она заключается в том, что даже в границах одного государства существует множество особенностей, свойственных как всему государству в целом, так и отдельным территориальным образованиям в его составе. Законодатель вынужден стремиться учитывать такие особенности, поскольку это во многом предопределяет успешность функционирования института местного самоуправления в государстве.
Таким образом, законодательство о местном самоуправлении каждого государства характеризуется наличием отличительных механизмов правового регулирования, внедрение и применение которых направлено на достижение поставленных целей. Изучение таких особенностей представляет несомненный научный интерес.
Вышеуказанное не исключает также и наличие некоторых общих аспектов в рассматриваемом вопросе применительно к различным государствам. В этой связи обращает на себя внимание опыт правового регулирования местного самоуправления в Испании.
Испания и Россия являются европейскими государствами, сравнительно недавно существенным образом изменившими направление развития правового регулирования деятельности органов публичной власти. За рамками существенных идеологических различий обращает на себя внимание тот факт, что оба государства в предыдущие этапы своего развития (предшествующие принятию в указанных государствах новых Конституций) с точки зрения системы публичного управления представляли собой сильно централизованные государства.
Принятые во второй половине ХХ века Конституции Испании и России положили начало строительству во многом новых систем организации публичной власти в обоих государствах, характерной чертой которых стало развитие принципа децентрализации публичной власти. Принятые изменения в указанной сфере были направлены на построение принципиально иной модели взаимоотношений между центральной властью (государственной в Испании, федеральной в России) и органами власти иных территориальных образований (региональных и местных).
В этой связи опыт Испании в вопросе правового регулирования местного самоуправления представляет научный и практический интерес. Анализ испанского законодательства о местном самоуправлении и соответствующей правоприменительной практики позволяет расширить сферы научных исследований и выявить особенности правового регулирования исследуемого института в крайне специфическом с точки зрения территориальной организации государстве.
1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ИСПАНИИ
Правовую основу в вопросе регулирования организации местного самоуправления в Испании составляют нормы Конституции 1978 года. Для более полного понимания правовой природы ее положений необходимо учитывать исторический контекст того периода, в который она была принята и в который разрабатывался проект Конституции, а также учитывать поставленные перед новой Конституцией цели и задачи.
В этой связи необходимо отметить, что отличительной чертой испанского государства является стремление ее отдельных территориальных образований обладать максимально широким объемом полномочий в разных сферах общественной жизни.
На протяжении всего периода развития испанского конституционализма вопрос о правовом статусе испанских территориальных образований являлся одним из наиболее принципиальных.
Однако, как указывает И.М. Бусыгина, первой испанской конституцией, хотя бы отчасти удовлетворившей требования исторических испанских регионов, стала Конституция Испании 1931 года, предусматривавшая возможность развития некоторой автономии для каталонской, баскской и галисийской территорий (Busygina, 2004:93-105).
Однако положения Конституции 1931 года утратили силу после гражданской войны и утверждения в государстве централизованного режима Франсиско Франко. В этой связи нельзя утверждать, что положения Конституции
Испании 1931 года оказали существенное влияние на развитие децентрализованного публичного управления в государстве.
Конституция Испании 1978 принималась в переходный для государства период, когда в Испании утверждался курс на демократизацию.
Процесс разработки проекта Конституции 1978 года длился более года. Разработкой занималась специальная конституционная комиссия, утвержденная Конгрессом депутатов. Комиссия состояла из представителей различных политических партий, а также отдельных территориальных образований (в частности Страны Басков и Каталонии). Проект Конституции был утвержден парламентом, населением на референдуме, после чего подписан Королем Испании (Razumovich, 1982).
Конституция Испании 1978 года представляет собой нормативный документ, созданный в процессе преобразования государства и закрепивший переход от режима диктатуры к демократическому режиму. Утвержденный проект Конституции 1978 года -- нормативный документ, ставший результатом компромисса различных политических сил.
Анализирую цели, которые ставились при разработке текста действующей Конституции Испании, следует признать, что перед разработчиками стояла весьма непростая задача, поскольку две из них вступали в определенное противоречие.
С одной стороны, требовалось удовлетворить притязания территориальных образований на автономное управление и обеспечить развитие децентрализации публичной власти.
В то же время при разработке текста Конституции (равно как и после ее принятия) сохранялась угроза территориальной целостности государства, в связи с чем Конституция призвана содержать механизмы, предотвращающие соответствующие риски в краткосрочной и в долгосрочной перспективе и направленные на обеспечение единого публичного управления в государстве.
Таким образом, в тексте Конституции требовалось обеспечить надлежащий баланс между механизмами централизации и децентрализации публичной власти. Не случайно испанские ученые отмечают, что вопросы территориальной организации государства и вертикального распределения полномочий между органами публичной власти считались ключевыми при подготовке текста основного закона (Tamames, 1997:212).
Вопросы территориальной организации государства в целом и организации местного самоуправления в частности рассматриваются Конституцией Испании сквозь призму понятия «автономия», что является одной из особенностей конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Испании.
В статье 137 Конституции Испании закреплена организационно-территориальная структура государства. Данная структура включает в себя местные территориальные образования (муниципии и провинции) и регионы -- автономные сообщества.
Обращает на себя внимание, что по сравнению с российским законодательством, в тексте Конституции Испании органы публичной власти не подразделяются на органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данное обстоятельство само по себе не влечет как таковых существенных правовых последствий, а является лишь особенностью формы организации органов публичной власти в государстве. Несравнимо большее практическое значение имеет изучение вопроса о правовом статусе органов местного самоуправления. Вместе с тем применительно к Испании использование общепринятой в российской правовой науке формулировки «органы государственной власти и органы местного самоуправления» представляется не совсем корректным, поскольку в Испании органы публичной власти общенационального и регионального уровня не составляют систему органов государственной власти, в связи с чем корректнее, на наш взгляд, в отношении Испании использовать термины «государственные органы власти» и «региональные органы власти», как это делается в испанской правовой доктрине.
Конституционное регулирование местного самоуправления в Испании нельзя назвать всеобъемлющим. Помимо указанной ранее статьи 137 Конституции Испании, гарантирующей местным и региональным территориальным образованиям автономию, вопросам организации местного самоуправления посвящены статьи 140-142 Конституции Испании, регулирующие некоторые вопросы организации органов власти муниципий и провинций, а также закрепляющие принцип финансовой достаточности применительно к деятельности органов местного самоуправления.
В статье 137 Конституции Испании закреплено, что все территориальные образования (как местные, так и регионы) обладают автономией при решении вопросов, составляющих их соответствующий интерес. Разделение на виды автономий в зависимости от типа территориального образования Конституцией Испании не предусмотрено.
Вместе с тем несложно заметить, что регулированию правового статуса автономных сообществ в тексте Конституции посвящено существенно больше норм. Так, статьи 143-158 Конституции Испании регулируют такие вопросы, как порядок образования автономных сообществ, порядок принятия Уставов автономий и его обязательные положения, компетенцию автономных сообществ и государства, порядок делегирования законодательных полномочий автономным сообществам, осуществление контроля за деятельностью органов власти автономных сообществ, формирование бюджетов автономных сообществ и некоторые другие. На основании вышеизложенных норм фактически разделение на виды автономий осуществил Конституционный суд Испании, который в постановлении 32/1981 от 28.07.1981 г. указал на то, что автономия регионов (автономных сообществ) является политической, в то время как автономия местных образований -- административной. В постановлении 13/1992 от 06.02.1992 г. Конституционный суд Испании отметил, что политическая автономия, которой обладают автономные сообщества, характеризуется прежде всего способностью вырабатывать собственную публичную политику в рамках своей компетенции.