Механизм защиты населения Российской империи, пострадавшего в годы Первой мировой войны: оценка эффективности
Ю.О. Хоршева
В статье рассматриваются основные нормативно-правовые акты, которые были направлены на защиту населения Российской империи, пострадавшего в период Первой мировой войны (беженцев, детей-сирот, нетрудоспособного населения). Проанализировано содержание нормативно-правовых актов начала XX века, дана оценка эффективности принятых мер. В статье также освещается роль общественных организаций, участвовавших в защите уязвимых категорий населения в период военных действий.
Ключевые слова: беженцы; вынужденные переселенцы; защита детей-сирот; защита населения; законодательство Российской империи.
The Mechanism of Protection of the Russian Empire Population during the First World War: an Assessment of Effectiveness
Yu.O. Khorsheva
The article examines the main normative legal acts aimed at protecting the population of the Russian Empire that suffered during the First World War (refugees, orphans, disabled population). The content of normative legal acts of the beginning of the XX century is analyzed, the effectiveness of the taken measures is assessed. The article also highlights the role of public organizations that participated in the protection of vulnerable categories of the population during the military period.
Keywords: refugees; forced migrants; protection of orphans; protection of the population; legislation of the Russian Empire.
Вопрос о правовой защите населения в чрезвычайных обстоятельствах, в том числе в период вооруженных конфликтов, предполагает целый комплекс мер со стороны государства, направленных на социальную поддержку наиболее уязвимых категорий населения -- женщин, детей, стариков, инвалидов, беженцев, вынужденных переселенцев, перемещенных лиц и т д. [11]. В истории России такие периоды были неоднократны. Не является исключением и постсоветский период, так как на территории бывшего Советского Союза по-прежнему не решен ряд геополитических, территориальных, экономических, социокультурных проблем. Опыт Российской империи в период Первой мировой войны является, скорее, примером неудачной социальной политики, поскольку она привела к революционным событиям. Однако предложенная российским правительством того времени модель правовой защиты населения, пострадавшего в годы Первой мировой войны, нуждается в изучении, так как были использованы различные методы и формы поддержки населения, а сама Россия являлась инициатором и активным участником обсуждения данных проблем на международном уровне.
Таким образом, актуальность темы статьи состоит в том, чтобы проанализировать ошибки и позитивные примеры с целью дальнейшего формирования оптимальной национальной модели защиты населения, пострадавшего от вооруженных конфликтов.
Принятию нормативно-правовых актов, как правило, предшествуют некоторые геополитические, социокультурные и экономические изменения, имевшие место как в определенном государстве, так и во всем мире. Для того чтобы глубоко и всесторонне проанализировать законодательство какого-либо периода, необходимо в первую очередь рассматривать его в контексте исторических событий, происходивших накануне формирования законодательной базы.
К концу XIX - началу XX века на международной арене произошли серьезные изменения, которые выразились в перераспределении политического влияния государств. В начале XX века государства Европы находились в состоянии военной подготовки -- наращивали военную мощь, направляли большую часть расходов на военные нужды. Все это вызвало повышение уровня социальной напряженности населения, привело к оттоку финансирования от иных важных сфер его жизни. В военное время под ударом оказываются не только лица, непосредственно участвующие в военных действиях, но и мирное население с его наиболее уязвимыми категориями: стариками, женщинами, инвалидами, детьми, которые могут рассчитывать только на поддержку со стороны государства (материальная помощь, предоставление жилья, еды и одежды и т д.). Первая мировая война стала причиной волны миграции внутри Российской империи: мирное население спасалось бегством, уходя от западных границ империи в ее центральные губернии.
По данным различных источников, количество вынужденных переселенцев в 1914-1918 годах на территории Российской империи составило от 5 до 15 миллионов человек.
Здесь следует сразу сказать, что понятие «беженец» сегодня и в начале XX века юридически несет разный смысл. Сегодня понятие «беженец» в российском законодательстве подразумевает, что это физическое лицо, которое, опасаясь стать жертвой преследований по какому-либо из признаков, вынуждено покинуть страну своего происхождения и искать защиты в другом государстве.
В начале XX века понятие «беженец» означало всех мигрирующих из-за военных действий лиц. Далее в статье речь будет идти в основном о населении Российской империи, которое было вынуждено перемещаться от границ империи ближе к центральным землям с целью спастись от последствий войны. защита население российский война
Вопросом защиты лиц, которые вынуждены были покинуть прежнее место жительства вследствие военных действий, занималось большое количество историков, демографов и правоведов, таких как: Е. З. Волков [6], С. И. Брук [5], В. М. Кабузан [12], Ю. А. Поляков [16], П. Гетрелл [7], В. В. Хасин [21], М. А. Засыпкин [10], И. Б. Белова [2-4] и др.
Так, по мнению Е. З. Волкова, на 1 января 1917 года общее количество беженцев должно было равняться 4 888,5 тыс. человек со стороны западных фронтов и 367,0 тыс. человек со стороны Кавказского фронта, а всего -- 5255,5 тыс. человек. Общее число беженцев в результате Первой мировой войны, по подсчетам Е. З. Волкова, составило около 7 миллионов человек. Автор также отмечает, что данные подсчеты не являются точными, и он склоняется к тому, что в действительности вынужденных переселенцев было больше [6, с. 71-72].
Как указывает М. М. Гран, проблема подсчета общего количества беженцев заключалась в том, что далеко не все переселенцы проходили регистрацию. Обычно на учет вставали лица, которые не только нуждались, но и пользовались социальной поддержкой государства, выражавшейся в предоставлении материальной помощи или иных благ, находились на иждивении у государства. Те, кто имел материальные и финансовые запасы, находили пристанище самостоятельно, устраивались на работу, но не проходили регистрацию в качестве перемещенных лиц. Именно поэтому от статистики «ускользнуло» большое количество целых семей [8, с. 37-38].
Более того, на беженцев обычно заводились регистрационные карточки, которые содержали данные о переселенцах. Следует отметить, что карточка выдавалась не на каждого члена семьи, а только на одного (остальные члены семьи вписывались в карточку главы семейства). В исследованном М. М. Граном архиве было по меньшей мере около 3 миллионов регистрационных карточек. Если взять за среднее значение размер семьи в три человека (хотя сам М. М. Гран отмечает, что, например, в еврейских семьях среднее значение -- это 4 человека), то получается, что зарегистрированных было около 9 миллионов беженцев.
Следует сделать вывод: расчет общего количества вынужденных переселенцев в период военных действий в начале XX века на территории Российской империи имеет приблизительный, неточный характер. Но даже минимальное их число в 5 миллионов человек требовало правового регулирования со стороны государства.
За время войны в России было издано большое количество нормативно-правовых актов. 1916 год стал пиком законодательной инициативы государства в сфере защиты населения и его социальной поддержке: тогда было принято 77 правовых актов [16]. Большая часть законодательных инициатив была направлена на регулирование вопросов материальной помощи военнопленным, членам их семей, инвалидам, беженцам и другим наиболее уязвимым слоям населения.
2 марта 1916 года с целью регулирования потока внутренней миграции были приняты Руководящие положения по устройству беженцев (далее -- Положения). В этом нормативно-правовом акте был прописан механизм предоставления помощи переселенцам, а также распределены обязанности государственных органов. В соответствии с данным актом руководство и контроль по обеспечению нужд беженцев были возложены на министра внутренних дел [18].
Вышеуказанный нормативно-правовой акт также предусматривал создание аппарата, регулирующего вопросы миграции, -- при Министерстве внутренних дел был создан Отдел по устройству беженцев [18, ст. 8-18].
Таким образом, на государственные органы была возложена обязанность по регулированию различных вопросов, связанных с вынужденным передвижением людей по территории Российской империи: вопросы постановки на учет, предоставления жилья, помощи в трудоустройстве, выдачи пособий.
Следует также отметить, что в 1914 году был создан и действовал Комитет ее императорского высочества великой княжны Татьяны Николаевны, который занимался смежными с Отделом по устройству беженцев вопросами, предоставляя временную помощь переселенцам и членам их семей [Там же, ст. 4].
Также примечательным было то, что государство наделило правом все православные приходы и прочие церковные общины предоставлять поддержку населению вне зависимости от вероисповедания, национальности или иных критериев [Там же, ст. 7].
В соответствии со ст. 13 Положений государственным органам и общественным организациям, занимающимся вопросами внутреннего переселения в рамках Российской империи, следовало учитывать, что городским жителям по возможности нужно предоставлять проживание в городах, а сельских жителей лучше размещать в пределах сельских общин. Также нужно было учитывать социальные связи перемещенных лиц и стараться расселять их не только полными семьями, но и целыми сельскими обществами, приходами и иными социальными структурами, чтобы не утрачивалась внутренняя социальная связь беженцев. Рекомендовалось расселять беженцев в соответствии с их национальностью и вероисповеданием [Там же, ст. 13]. Следует отметить, что данная норма является положительным примером сохранения социальных связей посредством закрепления определенных рекомендаций в нормативно-правовых актах. К сожалению, на практике эта норма реализовывалась далеко не всегда: беженцы переселялись в разных направлениях в основном семьями, без сохранения социальной структуры поселения. Группировать уже расселенных беженцев было дорого, малореализуемо и непрактично. Применялась данная норма обычно во время эвакуации.
Следует отметить, что в ст. 14 Положений приведена рекомендация, согласно которой постройки для беженцев (бараки, пункты питания) должны носить временный характер (их демонтаж должен быть легким и дешевым), не быть затратными. Таким образом, большое количество людей оказалось в довольно плохих условиях проживания в течение длительного времени, так как последствия войны устранялись еще многие годы после ее окончания. В данном случае норма несет экономически выгодные возможности, но в то же время имеет и социально ущемляющие последствия для самих беженцев.
Государственная поддержка пострадавшего населения выражалась в форме оплаты его потребностей за счет государства либо посредством выдачи кредитов.
Положениями были предусмотрены следующие виды помощи, оказываемой вынужденным переселенцам:
1) в процессе переселения (в рамках эвакуации) предусматривался бесплатный (за казенный счет) транспорт для беженцев и их семей. Речь в данной норме идет о железнодорожном или водном транспорте. В случае если у мигранта было большое количество перевозимого имущества, на перевозку мог выдаваться кредит (на льготных основаниях);
2) нормативно-правовым актом предусматривалось предоставление пропитания всем членам семьи беженца;
3) особое внимание было уделено заботе о новом месте жительства, оно должно было быть протоплено и освещено;
4) беженцам и членам их семьей должна была предоставляться врачебная помощь;
5) примечательным является и то, что в законодательстве начала XX века предусматривается вопрос удовлетворения религиозных нужд [9, с. 25]. Здесь стоит отметить, что в то время религиозные организации зачастую выполняли и просветительскую, образовательную функцию;
6) помощь должна была оказываться также осиротевшим детям и нетрудоспособным лицам;
7) государственные органы и общественные организации отвечали за трудо-устройство переселенных лиц. Новое место работы должно было соотноситься с навыками беженца;
8) предусматривалась помощь в виде выдачи пайка, одежды, а также иные виды помощи [17, ст. 15].
Важным было положение о предоставлении горячей воды в пути.
В рамках государственной поддержки жилье получали: дети до 14 лет; нетрудоспособные; один из трудоспособных членов семьи, вынужденный не работать в связи с присмотром за малолетними детьми (данную норму оцениваем как положительный пример социальной защиты); принятые на сельскохозяйственные работы. Семье беженца выдавался паек, предусматривалось трудоустройство согласно имеющимся навыкам и знаниям. В случае если беженец отказывался работать, паек ему не выдавался, он лишался и иной социальной помощи.
Религиозные нужды беженцев подлежали удовлетворению на местах, а в случае отсутствия там духовных лиц соответствующего вероисповедания -- путем командирования в такие поселения православных священников, пасторов и иных духовных лиц за счет кредитов, ассигнуемых на нужды беженцев [Там же, ст. 29].
Детям беженцев предоставлялся бесплатный прием в начальные школы. Дополнительные расходы регулировались циркулярами от 31 июля и 10 ноября 1915 года № 33786 и № 168.