Ряд исследователей в качестве основы любого метода контроля обозначают сбор информации и ее оценку, т.е. проверку [9, c. 159-160]. По мнению автора, их можно признать в качестве стадий процесса контроля. Кроме того, в качестве отдельной стадии следует обозначить вынесение заключений и рекомендаций, поскольку именно они являются результатом контроля и основой для последующих правоприменительных мер. В большинстве случаев, особенно если контроль носит постоянный или периодический характер, к ним добавляется и четвертая стадия - наблюдение за исполнением рекомендаций.
Очевидно, что эффективный международный контроль за соблюдением государством своих правозащитных обязательств и имплементацией международных норм в области прав человека невозможен без объективной и полной информации о положении дел в этой сфере. В процессе осуществления контрольными органами и механизмами своей деятельности важно принимать во внимание не только существующие международные нормы и информацию государства об их исполнении, но и реальную ситуацию. Не случайно в ряде органов МКПЧ (например, в конвенционных органах, действующих в соответствии с универсальными международными договорами в области прав человека) укрепилась практика «альтернативных» докладов, представляемых неправительственными организациями и другими институтами гражданского общества. В УПО информация из альтернативных источников рассматривается наравне с докладом государства [13, приложение 1, § 15]. Специальные процедуры СПЧ при осуществлении страновых визитов стремятся получить максимально широкую информацию «из первых рук» и проводят встречи не только с государственными чиновниками, но и с представителями институтов гражданского общества, профессиональных объединений, прессы, отдельными гражданами.
При этом, однако, необходимо учитывать, что косвенная информация менее надежна, чем прямые свидетельства, а также делать поправку на реальное положение вещей в государстве, социальные и культурные особенности общества, уровень экономического развития и т.д.
Поступившая в распоряжение контрольного органа информация должна быть подвергнута всестороннему анализу. Он должен обеспечить целостное и верное представление о существующей в государстве системе защиты и поощрения прав человека со всеми ее недостатками и преимуществами и, при необходимости, четкое понимание о состоянии дел в отдельных областях обеспечения прав человека или по отдельным случаям.
Следует отметить, что большинство универсальных механизмов МКПЧ занимается в основном системными вопросами. Полномочия рассматривать индивидуальные сообщения о нарушениях прав человека закрепляются отдельно, в тексте соответствующего договора или в факультативном протоколе. Функционирующая в рамках СПЧ процедура рассмотрения жалоб рассматривает исключительно сообщения о «систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях всех прав человека и всех основных свобод» [Там же, § 85].
Для того чтобы определить, в какой степени в том или ином государстве соблюдаются международные нормы и стандарты в области прав человека, необходимо, в первую очередь, проанализировать существующее законодательство. Независимость судебной власти, свобода слова, собрания и прессы, надлежащее отправление правосудия, запрет на дискриминацию по признаку пола, расы, социального происхождения и имущественного положения, механизмы восстановления в правах, защита уязвимых групп населения - все это составляет основу соблюдения прав человека и должно быть закреплено законом. Анализ призван определить полноту внутренних законов, наличие в них лакун, могущих потенциально привести к нарушению прав человека или их несоблюдению, соответствие национального законодательства международным стандартам, возможность прямого применения последних и т.д.
Не менее важен и анализ правоприменительной практики. Как показывает история, наличие даже самого прогрессивного и всеобъемлющего законодательства не является достаточным условием соблюдения прав человека, а от нарушений несвободна ни одна страна в мире. Поэтому анализ должен давать картину реального состояния дел с соблюдением прав человека в конкретном государстве и выявлять тенденции к их нарушениям.
Наконец, анализ должен учитывать уровень развития государств, их культурные и исторические особенности, общественный уклад и текущую ситуацию в государстве и в обществе. Это позволит контрольному органу не только получить более полное представление о существующих проблемах и их первопричинах, но и предложить наиболее действенный способ их решения.
Точность и глубина анализа являются одним из важнейших факторов эффективности контроля. Так, отдельный инцидент с нарушением прав человека может указывать на существующую системную проблему (например, общую слабость и неэффективность механизмов надзора за деятельностью правоохранительных органов), но может быть и следствием неправомерных действий конкретного должностного лица (к примеру, следователя или сотрудника полиции). Неточный или поверхностный анализ может привести к тому, что единичные, пусть и резонансные, случаи будут ошибочно представлены как система, что, в конечном итоге, может подорвать доверие к контрольному органу.
По итогам анализа контрольный механизм, как правило, готовит заключения, содержащие оценку уровня соблюдения государством норм в области прав человека, и рекомендации, в которых указываются пути реального решения выявленных проблем или предотвращения возникновения таковых.
Основная цель заключений - постановка перед государством конкретных вопросов в области дальнейшего обеспечения прав человека и информирование государства (а во многих случаях - и других заинтересованных сторон) о существующих или прогнозируемых нарушениях прав человека. Очевидно, что заключения должны быть полными, объективными и обоснованными.
Формат и характер рекомендаций варьируется в зависимости от полномочий контрольного органа и рассматриваемой проблемы. Они могут предлагать широкий спектр мер: приведение внутреннего законодательства в соответствие с международным правом, введение дополнительных средств правовой защиты, инициативы по изменению государственной политики, создание дополнительных структур и должностей, учреждение механизмов обеспечения профессиональной этики и ответственности сотрудников государственных структур, административную поддержку, конкретные меры по устранению нарушений, внедрение образовательных программ и механизмов правовой помощи, проведение пропагандистских и информационных кампаний и др.
Хотя основным «получателем» рекомендаций является государство, они могут быть адресованы и другим секторам общества (общины, профессиональные ассоциации, неправительственные организации). Некоторые рекомендации предполагают совместную работу правительственного и неправительственного сектора, иногда - привлечение потенциала международных организаций и стран-доноров. Рекомендации последнего типа чаще всего имеют место в ходе рассмотрения положения с правами человека в странах, переживающих период конфликта или постконфликтного восстановления, для которых характерна неустойчивость и слабость институтов государственной власти.
Рекомендации должны быть максимально приближены к реальным условиям, учитывать приоритетные потребности государства и, что особенно важно, последствия их исполнения. Так, обеспечение запрета на пропаганду расовой, национальной или религиозной розни может повлечь за собой неоправданные ограничения свободы слова, а введение жестких мер по противодействию торговле людьми - нарушение права на свободу передвижения. Должны приниматься во внимание и финансовые последствия осуществления рекомендаций.
Рекомендации должны быть четкими, понятными, конструктивными и ориентированными на достижение конкретного результата. Вместе с тем, они должны быть достаточно широкими, чтобы не только учитывать все аспекты проблемы, но и оставлять государствам определенный «оперативный простор» для конкретных мер по их осуществлению. Полезность и практическая применимость рекомендаций являются мерилом эффективности контроля.
Рекомендации контрольных органов и механизмов, как правило, не являются обязательными для исполнения. Вместе с тем, некоторые органы МКПЧ (например, Европейский суд по правам человека) имеют полномочия выносить юридически обязывающие решения. Необходимо также отметить, что рекомендации, получившие поддержку подконтрольного государства, приравниваются к добровольным обязательствам и при последующем контроле рассматриваются как таковые.
Если контроль носит периодический или постоянный характер, важное место в нем занимает дальнейшее наблюдение за исполнением вынесенных ранее рекомендаций. Эта деятельность также подразумевает стадии сбора информации, анализа и подготовки заключений и рекомендаций (включая уточнение и корректировку ранее вынесенных рекомендаций). Отличительной ее чертой является более узкий предмет контроля - исполнение конкретной рекомендации в контексте соблюдения соответствующих норм в области прав человека.
Развитие институтов и совершенствование практики МКПЧ показывает, что залогом его успешного функционирования является соответствие ряду параметров.
Необходимое условие эффективного осуществления МКПЧ - его легитимность. В принципе, любая международная организация, правительство, общественная организация или даже отдельное лицо могут заявить, что они осуществляют международный контроль в области прав человека. Вместе с тем, их деятельность, скорее всего, будет безрезультатной, поскольку государства-объекты подобного «контроля» могут в любой момент оспорить их контрольные полномочия и проигнорировать выводы и рекомендации.
Ключевую роль здесь играет мандат контрольного механизма. Он, как правило, устанавливается международным договором или решением компетентного международного органа (в ООН - Генеральной Ассамблеи, Совета безопасности, ЭКОСОС, Совета по правам человека). При необходимости он должен быть подтвержден или конкретизирован в национальном законодательстве или же закреплен путем меморандума или иного соглашения с ответственной структурой на уровне государства. Это особенно важно в случаях, предполагающих контроль in loco - доступ контролеров в определенные учреждения (например, места содержания под стражей), присутствие на судебных заседаниях или ознакомление с информацией, предназначенной для ограниченного распространения.
Важнейшим параметром МКПЧ является уровень квалификации контролеров, их честность и беспристрастность. От объективности и надежности выводов, сделанных контролирующим органом, зависит не только уровень доверия к этому органу, но и общая отдача от его деятельности. Не случайно соответствующие положения включены в тексты международных договоров и других документов, регулирующих деятельность контрольных механизмов и процедур. Например, ст. 28 Международного пакта о гражданских и политических правах постановляет, что в состав контрольного органа - Комитета по правам человека - входят «лица… обладающие высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека». Документ по институциональному строительству СПЧ предусматривает, что кандидаты на посты держателей мандатов специальных процедур Совета должны быть «высококвалифицированными специалистами, обладающими признанной компетенцией, соответствующими экспертными знаниями и обширным профессиональным опытом в области прав человека» [Там же, § 41].
Очевидно, что МКПЧ не может подменять собой существующую на уровне государства систему обеспечения прав человека, особенно если это касается отдельных нарушений. Контрольные механизмы в рамках своего мандата могут влиять на рассмотрение отдельных дел и предписывать временные меры, однако таковые отнюдь не всегда помогают укреплению системы поощрения и защиты прав человека в целом. Нередки, например, попытки изменить «несправедливое» судебное решение, что противоречит принципу независимости и беспристрастности судебной власти и подрывает доверие и к ней, и к контрольному механизму.
МКПЧ подразумевает интегрированный подход, который учитывает работу системы поощрения и защиты прав человека в целом, ее отдельных элементов и взаимосвязь между ними. Весьма важно, чтобы контроль принимал во внимание не только трудности, существующие на отдельных направлениях работы по обеспечению прав человека, но и их влияние на систему в целом.
Так, правоохранительные органы, суды, адвокаты, пресса, национальные правозащитные учреждения, структуры гражданского общества, различного рода надзорные органы и механизмы играют самостоятельную роль в обеспечении прав человека, но эффективность их функционирования существенно повышается при налаженном взаимодействии с другими институтами в этой сфере. Если же отдельный институт не справляется со своими функциями, вся система может дать сбой.