50 Издательство «Грамота» www.gramota.net
ISSN 1997-292X № 6 (12) 2011, часть 1 45
Международный контроль в области прав человека на современном этапе
Алексей Олегович Гольтяев
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов
В статье анализируются особенности международного контроля в области прав человека на современном этапе, цель, предмет, составляющие и характерные черты этой деятельности на текущей стадии развития международных правоотношений. Предлагается новое определение понятия «международный контроль в области прав человека».
Ключевые слова и фразы: международное право; права человека; международный контроль.
International control in the sphere of human rights at modern stage. Aleksei Olegovich Gol'tyaev
The author analyzes the peculiarities of international control in the sphere of human rights at modern stage, the goal, object, components and characteristic features of this activity at the current stage of international legal relationships development and suggests the new definition of the notion “international control in the sphere of human rights”.
Key words and phrases: international law; human rights; international control.
Вторая половина прошлого века и начало нынешнего ознаменовались бурными политическими, социальными, экономическими и научно-техническими процессами, которые не только изменили карту мира и условия жизни подавляющего большинства населения планеты, но и привели к возникновению новых явлений планетарного масштаба. Среди них следует отметить глобализацию мировой экономики, появление новых видов оружия, вызовов и угроз международной и национальной безопасности, усиление взаимозависимости государств, стремительное развитие информационных и коммуникационных технологий и т.д.
В этот период значительное развитие и расширение пережила доктрина международного права. Были дополнительно разработаны и конкретизированы существовавшие ранее положения, появились новые категории правоотношений, регулируемые международными нормами. Неограниченный суверенитет государств над своей территорией во многих областях уступил место международному или наднациональному регулированию. Как справедливо замечает известный российский юрист-международник В. А. Карташкин, международное право все больше вторгается в сферу внутренней компетенции государств, что вызывает неизбежный процесс ее сужения наряду с ограничением суверенитета государств [5, c. 7]. международный контроль право человек
Активно развивалось и международное право в области прав человека. Нормы и принципы, провозглашенные во Всеобщей Декларации прав человека и закрепленные в универсальных международных договорах, регулирующих вопросы соблюдения прав человека и основных свобод, получили отражение в региональных правовых системах и в законодательстве государств [12, c. 41]. Соблюдение прав человека и обеспечение верховенства права стали важными факторами безопасности и стабильности в демократических обществах, а также стимулами для их устойчивого развития. Сегодня уже не подвергается сомнению утверждение о том, что права человека стали элементом нашей цивилизации, частью повседневной жизни.
Имплементация международных норм и принципов в области прав человека имеет особое значение для построения свободного, безопасного и справедливого общественного порядка, основанного на уважении человеческого достоинства и способствующего гармоничному развитию личности. Она, в частности, предусматривает создание и совершенствование на уровне государства эффективной системы поощрения и защиты прав человека, которая не только гарантирует соблюдение государством своих договорных обязательств, но и предотвращает нарушения прав человека, обеспечивает пострадавшим доступ к средствам эффективного восстановления в правах и способствует максимально полному осуществлению всех категорий прав для всех и каждого. Очевидно, что эта деятельность представляет собой весьма долгий и трудоемкий процесс, требующий комплексного подхода и совместных усилий всех заинтересованных сторон: государства, гражданского общества, международных организаций и институтов, частного сектора.
К числу ключевых факторов успешной имплементации международных правозащитных стандартов можно отнести, в частности, определение краткосрочных и долгосрочных задач и приоритетов в этой сфере, четкое понимание их всеми участниками процесса имплементации, а также объективное представление о существующих и возможных проблемах и препятствиях. Это вряд ли возможно без легитимной, профессиональной, беспристрастной и подробной внешней оценки работы системы поощрения и защиты прав человека в государстве, имеющей своей целью улучшение ее функционирования, приведение ее деятельности в соответствие с обязательствами государства в области прав человека и, тем самым, обеспечения их исполнения. Иначе говоря, без международного контроля.
Международный контроль является относительно молодым инструментом обеспечения исполнения государствами своих международно-правовых обязательств. Он стал широко применяться после окончания Второй мировой войны и создания Организации Объединенных Наций. Характерным признаком его развития стало практически повсеместное включение положений о контроле и контрольных органах в текст международных договоров, особенно многосторонних [2, c. 9].
Институт контроля за последние годы получил широкое распространение в различных областях межгосударственных отношений, в том числе в сфере прав человека. Государства, соглашаясь на международноправовое регулирование основных прав и свобод человека, берут на себя соответствующие обязательства. Объекты таких обязательств - права человека - претворяются в жизнь самими государствами, однако их осуществление подлежит контролю со стороны международного сообщества. В этом состоит одна из принципиальных специфических черт международно-правового регулирования прав человека [10, c. 463].
Г. Е. Лукьянцев определяет международный контроль в области прав человека как «основывающуюся на общепризнанных принципах и нормах международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими конвенционных или экстраконвенционных органов, в ходе которой осуществляется наблюдение и проверка за выполнением государствами международно-правовых обязательств, а в отдельных отраслях международного права - также и соответствующих отраслевых стандартов, и принимаются меры по их соблюдению в целях надлежащего развития международно-правовых отношений» [8, c. 33].
Зарубежные специалисты в области международного права термин «контроль» в отношении соблюдения прав человека обычно не используют. Как правило, говорится о «мониторинге» (monitoring) исполнения обязательств в сфере прав человека, тогда как понятие «контроль» (control) обычно применяется к другим областям: нераспространение ядерных материалов, контроль над наркотическими и психотропными средствами, оружием, отравляющими веществами и т.д.
Следует отметить, что понятие «мониторинг» отличается и по объему, и по содержанию от понятия «контроль». Так, в соответствующем руководстве, подготовленном Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека, оно определено следующим образом: «Мониторинг в области прав человека включает в себя сбор информации об инцидентах, наблюдение за событиями (выборы, суды, демонстрации и т.д.), визиты «на места», в том числе в места содержания под стражей и лагеря беженцев, диалог с властями государства по вопросам доступа к информации, восстановления пострадавших в правах и другим мерам по итогам» [20, р. 9].
Хотя данное руководство написано для сотрудников полевых миссий ООН, в тексте прямо указано, что оно «может равно быть полезным наблюдателям (monitors) в области прав человека из других организаций межправительственной или неправительственной природы» [Ibidem, p. xxvi].
В этом определении отсутствует важный элемент - легитимность контролирующего органа. Следовательно, «монитор» (т.е. наблюдатель) может действовать и без установленных международным договором, резолюцией межправительственного органа или же соглашением принимающей стороны полномочий.
Это различие несет конкретный правовой и политический подтекст. Подмена понятия «контроль» на «мониторинг» фактически исключает необходимое условие легитимности контролера. Благодаря этому, открывается возможность если не ставить на один уровень, то упоминать в едином контексте межправительственные организации и органы и, например, правозащитные НПО. Например, У. Шабас прямо говорит о «международных институтах в области прав человека, включая неправительственные организации» [18, р. 284]; аналогичный тезис продвигает и Л. Сунга [19, p. 42-47]. Тем самым «мониторинговой» деятельности НПО и отдельных государств (например, ежегодным докладам Госдепартамента США о соблюдении прав человека в мире) [1, c. 29] косвенно придается легитимность.
В первое десятилетие ХХI века международный контроль в области прав человека получил заметное развитие. Увеличилось число международных договоров в области прав человека, расширился спектр контролируемых правовых норм, в том числе за счет внедоговорных норм. Был создан ряд новых международных органов и механизмов, наделенных контрольными функциями; некоторые существующие механизмы получили дополнительные контрольные полномочия. Эти реалии, равно как и попытки подменить понятие «контроль» понятием «мониторинг», остро ставят вопрос о необходимости формулировки обновленного определения понятия «международный контроль в области прав человека», которое отразило бы цель, предмет, составляющие и характерные черты этой деятельности на текущем этапе развития международных правоотношений.
Основная цель МКПЧ проистекает из его правовой природы и состоит в том, чтобы обеспечить соблюдение внутри государства применимых норм международного права в области прав человека (как договорных, так и внедоговорных, признанных государством в качестве добровольных обязательств). В данном контексте контрольные органы и механизмы оценивают полноту соблюдения государством его договорных и добровольных обязательств в области прав человека, обозначают проблемы в этой сфере, привлекают к ним внимание и предлагают конкретные меры по исправлению недостатков. Тем самым МКПЧ обеспечивает точную информацию, которая позволяет государству - главному гаранту соблюдения прав человека и основных свобод - находить и устранять лакуны в обеспечении прав человека, создавать условия для более полной их реализации, определять приоритеты направления ресурсов на цели укрепления существующих институтов поощрения и защиты прав человека или создания новых.
Растущую значимость в МКПЧ приобретает его превентивная функция. Подтверждением тому является факт, что на данном этапе подавляющее большинство рекомендаций договорных органов в области прав человека, специальных процедур Совета ООН по правам человека и Универсального периодического обзора ситуации с правами человека в отдельных странах «ориентированы в будущее» - т.е. предлагают законодательные и административные меры с тем, чтобы не допустить дальнейших (или возможных) нарушений прав человека. Есть и прямые рекомендации превентивного характера: так, Комитет по правам человека в 2010 г. рекомендовал Камеруну принять эффективные меры для предотвращения продолжающихся случаев «самосуда» [3, § 16], а Польше - проводить в жизнь и укреплять действенные меры по предотвращению дискриминации… в отношении цыган [4, § 7].
Действительно, на стадии контроля вполне можно предотвратить возможные нарушения прав человека. Например, принятие или дальнейшее осуществление дискриминационного по своей сути законодательства вполне может привести к нарушениям прав человека, тогда как его своевременная корректировка в соответствии с рекомендацией контрольного органа поможет таковых избежать.
В качестве предмета МКПЧ следует выделить применимые универсальные и региональные договорные нормы, нормы международного обычного права и отдельные внедоговорные нормы в области прав человека (особенно принадлежащие к категории jus cogens), а также добровольные обязательства государств. Предмет контроля может быть расширен в конкретных случаях, например, за счет включения в него рекомендаций, вынесенных ранее контрольным органом или получения таковым конкретных полномочий.
Названные выше правовые нормы и обязательства составляют основные критерии деятельности органов и процедур МКПЧ. В зависимости от статуса, мандата и практики работы той или иной контрольной процедуры могут развиваться и дополнительные критерии.
Так, в деятельности договорных органов по правам человека ведущее место занимают замечания общего порядка, которые толкуют и развивают положения соответствующих международных договоров [16, p. 118]. Хотя эти замечания не носят юридически обязывающего характера, они принимаются во внимание в качестве критериев как самими договорными органами при вынесении рекомендаций, так и государствами при исполнении таковых.
В работе Европейского суда по правам человека важную роль играет прецедентная практика. По схожим случаям нарушения прав, закрепленных в Европейской конвенции о правах человека, принимаются «типовые» решения.
Предметом Универсального периодического обзора (УПО) являются не только договорные обязательства государств, но и Всеобщая декларация прав человека, которая per se является сводом норм обычного права, и применимые нормы международного гуманитарного права, и добровольные обязательства государств [13, приложение 1, § 1].
Специальные процедуры Совета ООН по правам человека действуют в рамках установленных резолюциями СПЧ мандатов. Их выводы и рекомендации обычно носят практический характер и часто опираются на одобренные на межправительственном уровне внедоговорные нормы: различного рода декларации, руководящие принципы и т.д. Так, специальный докладчик СПЧ по праву на свободу религии и убеждений А. Джахангир рекомендовала Израилю «применять Стандартные минимальные правила по обращению с заключенными, особенно правила 41 и 42 ко всем заключенным вне зависимости от религии или убеждений» [17, § 80].