Статья: Между технологией и институтами: особенности формирования электронного правительства в Волгоградской области

Электронное правительство в Волгоградской области: этапы и особенности формирования

Развитие региональных практик электронного правительства в России определяется федеральной стратегией формирования его общей инфраструктуры и представлено в завершенных и действующих государственных целевых программах «Электронная Россия» (2002-2010 гг.), «Информационное общество» (2011-2020 гг.), «Цифровая экономика Российской Федерации» (2018-2024 гг.). Исходя из задач и достигнутых результатов данных программ (массовая информатизация - переход к государственным и муниципальным электронным услугам - развитие цифровой экономики), а также их научного анализа и экспертной дискуссии [Павлюченкова 2013; Данилина, Багратуни 2015; Пясецкая web], можно сказать, что государственная политика Российской Федерации соответствует в большей мере стратегическому дискурсу «от эффективного управления и сервисного государства - к сетевому правительству для граждан и бизнеса» [Васильева, Кононенко 2017].

Специфика региональной практики может быть охарактеризована через особенности управленческого процесса как процесса внедрения технологических и социальных инноваций [Калинина, Шевандрин 2012]. Основываясь на показателях развития инфраструктуры электронного правительства (прежде всего информационной среды и электронных сервисов), а также учитывая организационно-управленческие влияния и фактически внедренные инновации, можно выделить следующие периоды развития электронного правительства в Волгоградской области: 20072012 гг. - начальный этап развития (создание действующей системы электронного документооборота и информирования населения о деятельности органов власти); 2013-2016 гг. - этап создания базовой инфраструктуры электронного правительства (единой региональной справочно-информационной системы и регионального портала государственных и муниципальных услуг); с 2017 г. по настоящее время - переход к связанному электронному правительству (создание дополнительных государственных информационных систем и онлайн-сервисов для населения, развитие направления «государство - бизнес»). электронное правительство government локальный

Характеризуя особенности процесса, необходимо отметить, что реализация проекта электронного правительства началась вместе с разработкой и принятием региональной Концепции информатизации (2007-2011 гг.) [Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 26.10.2011... web], определившей его перспективу как создание системы межведомственного документооборота, региональной информационно-справочной системы, системы планирования регионального бюджета и системы электронных государственных услуг. Фактически приоритетным направлением стала техническая и программная информатизация управленческих процессов, а наиболее важным результатом - межведомственная система электронного документооборота, обеспечившая прозрачность системы отчетности. В целом внедряемые инновации носили локальный (несистемный) характер, а созданная инфраструктура служила в первую очередь целям ведомственного учета (показательно, что в 2012 г. в региональных СМИ появилась критика областного Комитета информационных технологий, основанная на результатах проверки его деятельности Контрольно-счетной палатой Волгоградской области).

В последующий период внедрение инноваций определялось трансформацией властных функции в комплексы услуг для населения и созданием информационных баз данных как элементов инфраструктуры электронного правительства. На уровне управленческой практики это проявилось, прежде всего, как регламентация комитетами областной администрации перечня услуг и процедур их предоставления, их «подключение» к процессам структурирования и «наполнения» информационным контентом регионального портала государственных и муниципальных услуг, а также создание и администрирование специализированных информационных систем в целях информирования и взаимодействия при реализации функций управления.

В целом процессы технологизации услуг отличались значительной неравномерностью. Так, на начало 2016 г., по данным официального сайта Губернатора и Администрации Волгоградской области, из 29 структурных подразделений региональной исполнительной власти регламентировали услуги для населения 22 областных комитета /инспекции; при этом 12 комитетов регламентировали в качестве услуг не менее 5 видов деятельности, а ряд комитетов - от 20 и до 55 услуг (комитеты по социальной защите населения, по сельскому хозяйству, по природе и экологии, по труду и занятости и др.). Кроме того, 10 структурных подразделений указывали в качестве направления деятельности ведение одной-двух информационных систем. В то же время следует отметить, что, несмотря на регламентацию перечня муниципальных услуг в областном законодательстве еще в 2013 г. [Постановление Правительства Волгоградской области от 27.05.2013... web], «массовое подключение» муниципалитетов к региональному порталу было проведено только в 2015-2016 годах.

Начиная с 2016 г., прежде всего, вместе с созданием институциональной подсистемы МФЦ (в течение 2016 г. число МФЦ выросло в три с лишним раза - с 7 до 24 единиц), можно говорить о создании «работающего» регионального электронного правительства типа «государство - население». Это обеспечивалось качественно новым уровнем инфраструктуры (на основе каталогизации услуг в соответствии с запросами потребителей; расширения спектра услуг; роста числа муниципалитетов, зарегистрированных в реестре) и совершенствованием электронных сервисов (преимущественно за счет совмещения регионального портала с единым государственным порталом услуг, которое обеспечивало качество услуг, соотносимое с международными стандартами оценки, - «услуги электронного взаимодействия» и «объединенные услуги»). Кроме того, развитию инфраструктуры способствовал целый ряд инноваций, связанных с развитием дополнительных сервисов, внедренных в 2017-2018 гг. и соотносящихся со связанным, то есть более продвинутым, уровнем электронного правительства (онлайн-сервисы «Электронная регистратура», «Запись в детский сад / первый класс», «Транспорт», «Образование», «Здравоохранение» и др.), а также качественно иной, более технологичный и современный дизайн представления информационных ресурсов на официальном портале органов исполнительной власти Волгоградской области и в единой региональной справочно-информационной системе.

Одна из наиболее важных особенностей процесса состоит в том, что внедрение электронных государственных и муниципальных услуг в Волгоградской области определялось в первую очередь федеральным законодательством, устанавливающим перечень приоритетных (для оказания в электронной форме) услуг, которые соотносились преимущественно с полномочиями федеральных исполнительных структур власти и включали лишь общие направления региональных и муниципальных услуг. В этой связи необходимо подчеркнуть, что динамика и результативность внедрения социально-управленческих инноваций в значительной, если не в полной мере определялись административным, методическим и контролирующим влиянием федеральных структур управления (показательно, что введение федерального мониторинга качества услуг значительно ускорило процессы формирования информационного контента и реестра услуг).

Важной особенностью процесса является и то, что решения, связанные с электронным правительством, реализуются как организационно-управленческие, а не стратегические решения. На первоначальных этапах электронное правительство воспринималось в качестве технической, а не социально-управленческой инновации - как задача «для программистов», а не «для общества и государства». «Проблема компетенций» связывалась преимущественно с необходимостью проектирования ограниченных информационно-управляющих систем, а не с перспективой законодательно-нормативного разграничения властных полномочий и функций, а также регламентацией государственных и муниципальных функций как услуг.

В целом создание информационной инфраструктуры для регионального электронного правительства обеспечивалось скорее на основе организационно-административных методов, чем на основе стратегической координации практик муниципального и регионального управления, а также анализа практик взаимодействия с населением.

Электронное правительство в Волгоградской области: противоречия технологии и институтов

Можно предположить, что доминирующая практика принятия управленческих решений способствует формированию противоречий между технологической и институциональной сторонами внедрения социальных инноваций, связанных с электронным правительством. В свою очередь, это создает риски нивелирования ценностного содержания «электронного правительства для населения».

Данные аспекты были проанализированы в рамках обобщения основных изменений в практиках деятельности, связанных с функционированием электронного правительства.

Обращение к статистике регионального портала государственных и муниципальных услуг (наблюдение велось в течение 2016 г.) оказалось информативным только в отношении «предложения» услуг, которое, по данным наблюдения, за полгода выросло на одну треть: так, в июне 2016 г. в базе данных регионального портала содержались информационные сведения о 5 094 услугах, а в ноябре 2016 г. - о 7 325 услугах. В среднем число задекларированных услуг составило в городских муниципальных округах 60 единиц, в районных муниципалитетах - 43 единицы, а в сельских муниципальных образованиях (поселениях) - 10 единиц.

Анализ изменений в информационных базах данных, представленных на региональном портале (с июня по октябрь 2016 г.), позволил зафиксировать следующие особенности: каталогизация услуг определялась управленческим функционалом (в последующем появилась дополнительная возможность поиска - «услуги по жизненным ситуациям», которая в большей мере отвечала запросам потребителей); категории структурирования информации определялись задачами отчетности, связанными с подготовкой сведений для реестра услуг и «наполнения» информационных баз федерального и регионального портала (соответствовали сферам функциональной деятельности исполнительных структур областной администрации, определяющих перечень услуг и отвечающих за разработку административных регламентов); информация о муниципальных услугах воспроизводилась «по шаблону» и была ориентирована на количество услуг, позволяющих улучшить общие показатели статистики муниципального района / регионального портала (в отдельных сельских поселениях число предоставляемых услуг в 2 раза превышало число услуг муниципалитета города Волгограда).

Результаты тестирования структуры и численности услуг, представленных на региональном портале на ноябрь 2016 г., подтверждают общую тенденцию роста муниципальных услуг, доля которых составила 91 % (см. табл. 1, 2).

Численность услуг по категориям «Имущественные отношения», «ЖКХ», относящиеся к муниципальным услугам, также подтверждает указанную тенденцию. Кроме того, обращает на себя внимание то, что значительную долю региональных услуг составляют услуги социальной сферы (категории «Социальное обеспечение», «Семья»), услуги, связанные с информированием населениях («Культура»). Следует отметить, что в среднем 28 % услуг, информация о которых размещалась на сайте, декларировались как электронные услуги. Фактически, если это соотносилось с муниципальными услугами, то речь шла о начальном уровне электронных сервисов (исходя из показателей мониторинга качества электронных услуг Министерства экономического развития, где фиксируется 5 этапов их внедрения) или о предоставлении сведений об услуге. Большинство региональных электронных услуг соотносилось на тот период со вторым уровнем (предоставление сведений, включающих образцы документов), а «зеленая кнопка» действовала только для услуг, относящихся к категориям приоритетных и услуг по переданным полномочиям [Васильева, Гаврилова 2017].

Таблица 1. Виды услуг (по полномочиям), представленных на региональном портале государственных и муниципальных услуг Волгоградской области (ноябрь 2016 г.)

Примечание. Составлено автором на основе систематизации статистических данных, содержащихся на региональном портале государственных и муниципальных услуг.

Следует отметить, что с учетом перехода к электронным государственных услугам федеральных структур, а также возможностей портала «Госуслуги.ру» (в который интегрировался региональный портал государственных и муниципальных услуг) были достигнуты значительные результаты по показателям вовлеченности населения во взаимодействие. На это указывают и данные всероссийского опроса по показателям развития информационного общества и цифровой экономики (2016 г.): по уровню развития ИКТ показатели Волгоградской области оказываются близкими к среднестатистическим значениям, а численность населения, использующего официальные сайты и портал государственных и муниципальных услуг значительно возросла в 2016 г. по сравнению с 2015 г. (с 17,3 % до 31,2 %). В то же время, как показывают данные, при получении услуг взаимодействие осуществляется в большей степени через МФЦ, а социальные инновации, связанные с технологией электронного правительства (получение личной электронной подписи, регистрация на портале) и доля получателей электронных государственных и муниципальных услуг с использованием Интернета представлены значительно более низкими, в сравнении со средними, значениями (табл. 3, 4).

Следует заметить, что относительно благополучная позиция России в сравнении с другими странами в развитии электронного правительства связана с показателями индекса развития электронного правительства ООН (прежде всего по индикаторам технической оснащенности и доступа, а также развития электронных сервисов и направлений электронного государства, связанных с предоставлением и охватом населения онлайновыми государственными услугами [Россия... web].

Таблица 2. Категории услуг (по функциональному содержанию), представленных на региональном портале государственных и муниципальных услуг Волгоградской области (ноябрь 2016 г.)