МЕЖДУ ТЕХНОЛОГИЕЙ И ИНСТИТУТАМИ: ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Елена Геральдовна Васильева
Волгоградский государственный университет, г. Волгоград, Российская Федерация
Аннотация
В данной статье анализируются процессы развития электронного правительства (e-Government) в Волгоградской области с учетом трансформации глобальных стратегий его оценки и возрастания значимости партисипативного социального участия. Анализ основан на результатах социологических опросов жителей Волгограда, проведенных в 2015-2017 гг. (в том числе результатах формализованной оценки информационной инфраструктуры регионального электронного правительства), на данных государственной статистики и статистики регионального портала государственных и муниципальных услуг.
Структура данной работы включает обоснование методологических ориентиров для исследования локальных практик электронного правительства, описание основных этапов, особенностей и результатов внедрения технологии электронного правительства в Волгоградской области, анализ институциональных проблем его развития.
Электронное правительство рассматривается в контексте трех методологических постулатов: идеи электронного правительства (e-Government) как лучшего управления (e-Participation); идеи электронного управления как совокупности социально-управленческих и технологических инноваций, обеспечивающих использование преимуществ информатизации и цифровизации для общественного блага; идеи электронного государственного управления как инструмента / механизма развития электронной демократии и поддержки социальных инициатив и проектов, основанных на партисипативном участии.
Локальные практики электронного правительства рассматриваются как практики управления и действия; как решения, направленные на внедрение социально-технологических инноваций и формирующиеся под влиянием глобальной и общегосударственной стратегии; как содержание административных политик органов исполнительной власти региона и муниципалитетов, связанных со стратегическими и текущими задачами управления. В зависимости от управленческой политики и результатов ее реализации разграничиваются три этапа в развитии регионального электронного правительства и выявляются общие особенности процесса. Данные особенности включают: приоритетное развитие направлений, связанных с формированием информационной инфраструктуры и электронными государственными и муниципальными услугами; мобилизационный тип внедрения социально-управленческих инноваций; преобладание «вертикальной интеграции» над «горизонтальной связанностью» и организационно-управленческих решений над стратегическими решениями. В целом электронное правительство Волгоградской области является «электронным правительством для населения», а «электронное правительство для бизнеса» только начинает формироваться.
Ключевые слова: электронное правительство, электронное участие, электронные услуги, индекс цифрового развития, партисипативное участие.
Abstract
BETWEEN TECHNOLOGY AND INSTITUTIONS: FEATURES OF FORMING E-GOVERNMENT IN VOLGOGRAD REGION.
Elena G. Vasileva, Volgograd State University, Volgograd, Russian Federation.
The author analyzes the processes of development of e-Government in the Volgograd region taking into account the transformation of global strategies for its evaluation and the increasing importance of participatory social interaction. The analysis is based on the data of sociological surveys of Volgograd residents, the results of a formal assessment of the information infrastructure of the regional e-Government, the synthesis of state statistics and statistics of the regional portal of state and municipal services conducted in 2015-2017.
The structure of this research paper includes the justification of methodological guidelines for the study of local e-Government practices, description of the main stages, features and results of the introduction of e-Government technology in the Volgograd region, the analysis of institutional problems of its development.
E-Government is considered in the context of three methodological postulates: the idea of e-Government as the best governance (e-Participation); the idea of e-Governance as a set of socio-managerial and technological innovations that ensure the benefits of informatization and digitalization for the pub lic good; the idea of e-Government as a tool / mechanism for the development of e-Democracy and support for social initiatives and projects based on participatory interaction.
Local e-Government practices are considered as management practices and actions; as decisions aimed at implementing social and technological innovations and emerging under the influence of global and national strategy; as the content of administrative policies of the executive authorities of the region and municipalities related to strategic and current management tasks. Depending on the management policy and the results of its implementation the author defines and distinguishes three stages in the development of regional e-Government and common features of the process. These features include: priority development of areas related to the formation of information infrastructure and electronic public and municipal services; mobilization type of implementation of social and managerial innovations; the prevalence of «vertical integration» over «horizontal contingence» and organizational and managerial decisions over strategic decisions. In general, the electronic government of the Volgograd region is «e-Government for the population», and «e-Government for business» is just beginning to form.
Key words: e-Government, e-Participation, e-Services, digital development index, participatory interaction.
Введение
Электронное правительство соотносится с областью социально-технологических инноваций, направленных на рационализацию управления, развитие сервисного государства и культуры партисипативной демократии, а также на использование преимуществ цифровизации и сетевой коммуникации в целях устойчивого экономического развития и создания общественных благ. Практическое внедрение инноваций связано с преодолением инерционности систем социального действия - противоречия «технологий и институтов (ценностей)», которое влияет на реализацию стратегических политик и принимаемые организационно-управленческие решения локального уровня.
В данной статье представлены результаты социологического исследования практики внедрения электронных государственных и муниципальных услуг в Волгоградской области, а также анализируются особенности и перспективы регионального электронного правительства исходя из приоритетов государственных целевых программ его развития и ориентиров глобальной стратегической оценки.
Методология и методы.
Концептуальные рамки анализа определяются инструментальным подходом, разграничивающим понятия электронного правительства (e-Government) и электронного управления (e-Governance) [Sakowicz web; Bannister, Connolly 2012; Palvia, Sharma web] и ориентированным на рационализацию модели социального участия [Porwol, Ojo, Breslin 2016]. Тенденции развития электронного правительства отражаются в изменении направлений и структуры показателей его оценки, реализуемой международными институтами развития, которые определяют методологию различных программ его оценки [World Development Report 2016; The United Nations... web].
При исследовании локальных практик формирования регионального электронного правительства не всегда возможен расчет глобальных стратегических индексов вследствие ограниченности статистических данных [Борисова 2014, 94-102], а кроме того, возникает проблема интегральных показателей оценки и обозначается недостаточность количественных методов для выявления социальных эффектов нововведений и связанных с ними институциональных изменений. Исходя из этого, исследование определялось задачей комплексного анализа ситуации на основе систематического описания процесса управления и действия (решений, проектов, инициатив).
При обобщении и анализе социально-технологических инноваций и организационно-управленческих решений, связанных с региональным электронным правительством, использовались исследования влияния программных технологий на управленческие модели [Акаткин, Дрожжинов, Конявский 2014]; оценки проблем реализации стратегической программы развития электронного правительства в РФ [Павлюченкова 2013; Данилина, Багратуни 2015; Пясецкая web]; учитывались результаты исследований особенностей процессов информатизации в Волгоградской области [Калинина, Шевандрин 2012].
При сборе данных использовались методы статистического наблюдения и анкетного опроса, исследовательские категории соотносились с показателями стратегических моделей оценки (техническая оснащенность, развитие государственных электронных услуг, возможности социального участия). Проводилось тестирование электронных сервисов (июнь - июль 2016 г.), в качестве объекта наблюдения выступали информационные интер- нет-ресурсы, соотносящиеся с инфраструктурой электронного правительства Волгоградской области (3 базовые платформы - региональный портал государственных и муниципальных услуг, сеть «Мои документы», портал губернатора Волгоградской области; 30 муниципальных сайтов; 5 специализированных информационных ресурсов). Кроме того, в течение 2016 г. проводилось статистическое обобщение информации, размещаемой на региональном портале государственных и муниципальных услуг. При анализе характеристик социального участия использовались результаты социологических опросов, выявляющих отношение к единому порталу государственных и муниципальных услуг, в том числе анкетирование жителей Волгограда (2015 г., N = 750 чел., тип выборки - целенаправленная, районированная, с использованием квотно-маршрутного метода отбора по признакам пола, возраста) и анкетирование молодежи (2017 г., N = 100 чел., тип выборки - целенаправленная, гнездовая, с использованием методов сплошного отбора в учебных группах Волгоградского государственного университета). При исследовании практик формирования электронного правительства также использовались данные государственной и ведомственной статистик [Лайкам и др. 2017; Абдрахманова и др. 2017].
Электронное правительство как идея: стратегический дискурс и ценности
Современная управленческая стратегия в отношении электронного правительства определяется преимущественно тремя группами факторов: программными оценками, формируемыми глобальными институтами развития на основе межстрановых сравнительных исследований; моделями технологической направленности, формируемыми в междисциплинарном пространстве социальной информатики (теории систем, управления и программирования); политиками его практического внедрения, отражаемыми в национально-государственных (правительственных) программах.
Первая группа влияний создает общий социальный и стратегический дискурс, связанный с идеями «наилучшего» управления в целях общественного развития и эффективности систем действия в условиях информационного общества и экономики знаний. Изменения в комплексном подходе к пониманию электронного правительства связаны с акцентировками «электронного управления» или «электронной демократии» и определяются переходом от консолидированной модели - централизованных, иерархических и работающих в тесном сетевом взаимодействии управленческих систем - к новой модели управления, основанной на самоорганизующихся межорганизационных (interorganisational) сетях обмена местных и глобальных знаний в цифровой экономике [Sakowicz web].
Данная тенденция отражается и в дифференциации показателей глобальной программной оценки. На первоначальном этапе электронное правительство концептуализировалось преимущественно в аспекте информатизации и информирования, а также совершенствования процессов государственного управления. Его влияние оценивалось исходя из использования ИКТ, возможностей доступа для населения и развития электронных государственных услуг и сервисов [Framework... web]. В последующем усилилась тенденция его интерпретации в более широком спектре отношений - взаимодействия государства и бизнеса, бизнеса и населения, государства и НКО, а также взаимовлияния технологий и институтов (ценностей), инноваций (компетенций, знаний) и результатов (общественных благ, производительности и занятости, экономического роста). В целом оценка стала менее технологической и более институциональной, учитывающей расширение возможностей социального участия в целях эффективного управления, устойчивого развития и общественной пользы [World Development Report 2016].
Электронное правительство как технология: целевые приоритеты
Вторая группа влияний связана с технологическими аспектами электронного правительства и представлена в моделях «объединенного / связанного / сетевого /мобильного / умного правительства», которые сформировались под значительным влиянием практики («языка») IT-проектов и отражают различные подходы к проектированию информационно-программной среды. В общем плане данные модели отражают переход от вертикальных информационно-управляющих систем к горизонтальным, связанным, сетевым проектам, от однонаправленного информирования к многоцелевому контенту и интерактивному взаимодействию и от электронного управления к электронным сервисам. Например, в критерии для оценки электронных сервисов с учетом целей социального участия включаются индикаторы, характеризующие содержательные аспекты коммуникации (уровень демократии, возможности гражданского участия, права человека и возможности; общественное самоуправление), технические аспекты их представления в среде Интернет (единый портал, все публичные сервисы предоставляются в электронном виде, функции поиска, простая навигация, возможность электронных платежей), а также социально-управленческие аспекты (возможность обратной связи, неограниченные возможности доступа и получения отзыва, приватность и безопасность, легальность поддержки, ориентация на потребителей) [Palvia, Sharma web].
Социальные функции технологии электронного правительства связаны с формированием новых структур и институциональных порядков коммуникации, которые становятся важными для эффективного управления и вместе с тем приобретают значение новых социальных правил действия. Так, «умное правительство» отражает уже не столько программно-технологические, сколько социально-управленческие аспекты понимания электронного правительства: технологии и инфраструктура умного правительства «интегрируют информацию, потребителей услуг и операционные технологии правительства в ходе выполнения им функций государственного планирования, менеджмента и оперативного управления, невзирая на функциональные домены, области процессов и юрисдикции, в целях генерации устойчивых общественно значимых ценностей (благ)» [Акаткин, Дрожжинов, Конявский 2014, 65].
Данные аспекты характеризуют электронное правительство с точки зрения создания социально-управленческих инноваций и соотносятся с действующей стратегией и практической политикой по его внедрению. Эксперты Всемирного банка определяют указанные инновации как «дивиденды цифровизации» и рассматривают их в контексте разрешения противоречия «между технологиями и институтами» в условиях возрастающих рисков использования преимуществ цифрового управления для контроля над обществом и усиления давления со стороны элит. Принимаемые решения определяют своеобразие и успешность национально-государственных стратегий и локальных проектов реализации электронного правительства.