В соответствии с законом «Об очищении власти» Минюстом должен быть создан Единый государственный реестр лиц, в отношении которых применены положения Закона Украины «Об очищении власти» [11]. В результате появился сайт http://lustration.minjust.gov.ua, на котором размещена официальная информация о люстрационных проверках государственных служащих в Украине. Здесь размещен официальный список люстрированных чиновников (в марте 2016 года в нем было 897 лиц), а также список проходящих люстрационную проверку: действующих чиновников (в марте 2016 гола - более 152 000) и вновь назначаемых (около 56 000). В Едином государственном реестре Минюста предусмотрен поиск только по фамилии, имени и отчеству, что не позволяет получить какую-то аналитику в разрезах регионов или органов власти.
По заявлению директора департамента по вопросам люстрации Минюста [12] (март 2016 года) из 897 люстрированных чиновников: прокуратура - 201 человек, МВД - 193; Фискальная служба Украины - 258; СБУ - 48; областные/районные администрации - 45; другие центральные органы власти - 172. (Сумма этих цифр - 917, а не 897).При этом по словам чиновника Минюста, 443 чиновника, попадающих под «автоматическую» люстрацию, были внесены в реестр сразу. Получается, что в процессе люстрационной проверки за 16 месяцев удалось «очиститься» от около 460 государственных служащих.
Предварительные итоги (что дальше?)
Согласно распоряжению Кабинета Министров Украины от 16.10.2014 № 1025-р [8] люстрационный процесс в Украине должен завершиться в декабре 2016 года. Во всех органах власти, в том числе правоохранительных и силовых ведомствах, организованы и проходят люстрационные проверки. И скорее, всего все чиновники (и действующие, и претенденты на государственные должности) пройдут процесс очищения власти в соответствии с критериями, которые определены в законах [1-2]. И, конечно, только в 2017 году можно подводить итоги этой глобальной проверочной процедуры. И, тем, не менее, важны некоторые промежуточные итоги и побуждения к их анализу.
В марте 2016 года (через 16 месяцев после начала процедуры люстрации) на официальном сайте Минюста (http://lustration.minjust.gov.ua) в базе проходящих проверки 208 000 человек. Причем очень много чиновников в той базе по поиску через фамилию, имя и отчество себя просто не находят, хотя уже давно успешно прошли люстрационную проверку и получили документальное подтверждение. Значит, реально не вся информация вносится в базу данных, что не позволяет до конца понять, сколько же в итоге человек подвергнется люстрационной проверке.
Но все же главным является число тех, кто внесен в Единый государственный люстрационный реестр. Например, в отчете руководителя департамента Министерства юстиции [12] в реестре 45 люстрированных чиновников из местных государственных администраций (областные и районные государственные администрации), в которых работает 64 500 человек [14]. Учитывая, что чиновники местных администраций практически все прошли люстрационные проверки, то «процент очищения» (если ввести, например, такой показатель) данной категории государственных служащих составляет мизерное значение - 0,07 %. Для чиновников прокуратуры этот показатель - 0,96 % (201 / 20900).
По запросу на публичную информацию в октябре 2015 года от Высшего административного суда Украины получена информация о том, что окружные административные суды за год рассмотрели 180 исков от экс-чиновников относительно применения закона «Об очищении власти». В 118 делах было вынесено решение в пользу истца, что составляет 65 %, т.е. 2/3 люстрированных государственных служащих через суды отстаивают свои права. Судебные процессы продолжаются, и не факт, что в государственном Едином реестре останутся те, кто там есть сегодня.
В Украине общее количество государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления (без силовых ведомств) около 380 000 (295 000 государственных служащих и 85 000 должностных лиц местного самоуправления) [14]. Аппроксимируя, полученные выше проценты очищения, можно утверждать, что общий процент очищения не будет превышать 0,2-0,3 %.
Неужели эти 0,3% чиновников являются причиной такого высокого уровня коррупции в стране и такой низкой эффективности государственного управления? Скорее всего, нет.
Во-первых, должна быть применена полноценная система комплексного оценивания государственных служащих [15-16], которая бы учитывала, в том числе честность и надежность. В Едином государственном люстрационном реестре 258 люстрированных чиновников Государственной фискальной службы (налоговая + таможня), а процент очищения составляет 0,6% (258 / 40 000). В то же время тест на благонадежность (тест MIDOT) из 900 человек руководящего состава Государственной фискальной службы (ГФС) и руководства ее региональных управлений не прошло 39% [17]. При отборе прокуроров созданной Антикоррупционной прокуратуры из 318 кандидатов после тестирования на знание законодательства и общих способностей к собеседованиям было допущено только 66 кандидатов [18] (т.е. только 21%), остальные не набрали допустимые пороговые значения этих тестов.
Во-вторых, методика для «имущественной люстрации» является малоэффективной с точки зрения определения достоверности информации о финансовом и имущественном состоянии чиновников. Из бумажных деклараций сотрудниками отделов специальных проверок ГФС обрабатывается и сравнивается с данными, полученными из различных реестров (недвижимого и движимого имущества, ценных бумаг, банков), огромное количество документов и пояснений проверяемых чиновников. Совершенно очевидно, что нужна не только система электронного декларирования, но и понятная и логичная методика обработки информации электронных деклараций. Например, в концептуальном виде алгоритм обработки информации о доходах и расходах чиновников можно представить как процедуру движения денежных средств из разных источников с учетом того, что есть обязательные траты на налоги, еду и одежду, коммунальные услуги («прожиточная корзина»), траты на обслуживание движимого и недвижимого имущества. При этом вопрос запуска такого алгоритма - только в точке отчета. Это может быть 1998 год - год, с которого ведется электронная персонификация о доходах всех граждан Украины, либо, например, 2016 год (все всем прощается и все учитывается с «чистого листа», т.е. «амнистируется» все, что было ранее).
Именно, это позволит получить реальные данные по критерию «имущественная люстрация», проверяя лишь незначительное количество чиновников, у которых автоматически в электронных декларациях находятся «отклонения» в расходах и доходах. Это собственно подтверждают слова Министерства инфраструктуры Украины о том, что «слухи о коррупции среди чиновников преувеличены, и по факту воруют только 2% чиновников» [19].
В-третьих, никто не подсчитал, сколько денег будет потрачено на люстрацию и не сформулировал ее критерии эффективности (KPI). Например, простейшие расчеты показывают следующее. На март 2016 года, согласно данным Единого государственного реестра, проходили «имущественную люстрацию» 208 000 чиновников. По самым скромным подсчетам, каждому чиновнику потребовалось 5 листов бумаги для документального обеспечения. А это более 1 млн. листов А4, или более 2000 пачек бумаги по 500 листов, которые весят 5 тонн. Для производства этих 5 тонн бумаги потребовалось 20 тонн древесины (или 75 деревьев, которые растут 20-25 лет).
Если учесть, что в среднем каждый чиновник, потратил 3 часа рабочего времени на «походы» в ГФС, банки, оценочные компании, то это составляет более 620 000 часов. Умножим на «стоимость» 1 часа государственного служащего (16 грн.) и получим 9,9 млн. грн. Есть еще одна статья расходов, касающаяся самих люстрируемых чиновников, - это плата за справки из банков, за оценку имущества. Ее тоже желательно было бы оценить, так это влияет на морально-психологическое состояние в государственной службе.
Проведение специальных проверок в ГФС осуществляют соответствующие подразделения, которых работают люди (те же чиновники). Например, количество сотрудников в этих подразделениях в Кировоградской области - 25 человек. И это одна из самых маленьких областей по численности населения, в больших областях это число гораздо больше. Но даже, если в среднем учесть, что таких сотрудников 30, то с учетом количества областей это будет около 700 чиновников ГФС со средней зарплатой 3500 грн. Умножив эту зарплату на количество сотрудников и на 16 месяцев (столько уже длится процесс люстрации), получим около 40 млн. грн.
Результат: прямые финансовых затраты 50 млн. грн. и менее 500 люстрированных чиновников в Едином государственном реестре. Грубо говоря, чтобы люстрировать одного чиновника только по критерию «имущественная люстрация» государство потратило более 100 000 грн.
В-четвертых, несложно предсказать, что если за 16 месяцев в Едином государственном люстрационном реестре Минюста появилось около 900 люстрированных, то за оставшиеся 9 месяцев до конца 2016 года в нем будет максимум 1,5 тыс. из 1 млн. заявленных для проверки. При этом по данным справочника [14] за год чиновников в Украине уменьшилось на 53 тыс. (с 433 тыс. до 380 тыс.). Это вызвано, прежде всего, сокращением штатов и организационно-штатными мероприятиями (оптимизацией), низким уровнем заработной платы, текучестью кадров государственной службы.
Попытка рассматривать люстрацию как способ кадровой политики [20] или как инструмент оценивания государственных служащих в Украине может иметь перспективу, но только при условии глубокого понимания ее целей и задач, формирования четких критериев эффективности и понимания не только революционной, но и политической и экономической целесообразности.
Литература
1.Про відновлення довіри до судової влади в Україні : закон Украины от 08.04.2014 №1188-VII [электронный ресурс]. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1188-18 (дата обращения 10.03.2016).
2.Про очищення влади: закон Украины от 16.09.2014 №1682-VII [электронный ресурс]. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1682-18 (дата обращения 10.03.2016).
3.Гошовский Н. Люстрация - очищение или месть и репрессии?: сайт канала 112 [электронный ресурс]. URL: http://112.ua/mnenie/lyustraciya--ochishhenie-ili-mest-i-repressii-266902.html (дата обращения 11.03.2016).
4.Коваленко А. Убить люстрацию? Как происходит «очищение власти» по-украински: cайт UA1 [электронный ресурс]. URL: http://ua1.com.ua/rus/publications/ubit-ljustratsiju-kak-proishodit-%C2%ABochishchenie-vlasti%C2%BB-po-ukrainski-4505.html (дата обращения 14.03.2016).
5.Шевченко А. Люстрация: политическая вендетта или начало «перезагрузки власти»?: сайт «Третя Українська Республіка» [электронный ресурс]. URL: http://www.3republic.org.ua/ ru/ideas/12852 (дата обращения 14.03.2016).
6.Кириченко И. Гильотина как циничный символ люстрации: сайт движения «Украинский выбор» [электронный ресурс]. URL: http://vybor.ua/article/sistemnye_problemy_gosudarstvennosti/gilotina-kak-cinichnyy-simvol-lyustracii.html (дата обращения 11.03.2016).
7.Мизрах И. Люстрация и закон, которого нет!: сайт «Элита страны» [электронный ресурс]. URL: http://kraina.name/articles/politika/ 109926-mizrah-igor-lyustraciya-i-zakon-kotorogo-net/ (дата обращения 10.03.2016).
8.Про затвердження плану проведення перевірок відповідно до Закону України “Про очищення влади”: распоряжение Кабинета Министров Украины от 16.10.2014 №1025-р [электронный ресурс]. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1025-2014-%D1%80 (дата обращения 11.03.2016).
9.Деякі питання реалізації Закону України «Про очищення влади» : постановление Кабинета Министров Украины от 16.10.2014 №563 [электронный ресурс]. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/563-2014-%D0%BF (дата обращения 11.03.2016).
10. Под закон о люстрации в Украине попадает 1 миллион человек: сайт информационного агентства MIGNEWS [электронный ресурс]. URL: http://mignews.com/news/ukraine/170914_143656_67408.html (дата обращения 14.03.2016).
11. Про затвердження Положення про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади»: приказ Министерства юстиции от 16.10.2014 №1704/5 [электронный ресурс]. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z1280-14 (дата обращения 10.03.2016).
12. Козаченко рассказала о том, сколько чиновников было люстрировано: сайт газеты «Телеграф» [электронный ресурс]. URL: http://telegraf.com.ua/ukraina/politika/2344460-kozachenko-rasskazala-o-tom-skolko-chinovnikov-byilo-lyustrirovano.html (дата обращения 11.03.2016).
13. Черныш О. Первый год люстрации в Украине: Кто попал и кто ее избежал?: сайт «Українські новини» [электронный ресурс]. URL: http://ukranews.com/ru/article/2015/10/16/802 (дата обращения 10.03.2016).
14. Державна служба в цифрах - 2015. Кировград: Центр адаптации государственной службы к стандартам ЕС, 2015. 32 с.
15. Зелинский С.Э. Комплексное оценивание государственных служащих. Методическое обеспечение. Саарбрюккен: LAMBERT Academic Publishing, 2014. 193 с.
16. Зелінський С. Е. Теоретико-методологічні засади комплексного оцінювання державних службовців : монографія. Кировград: НАДУ, 2016. 296 с.
17. Насіров Р. Ми визначили чіткі критерії оцінки роботи керівних осіб служби: сайт ДФСУ [электронный ресурс]. URL: http://sfs.gov.ua/media-tsentr/novini/236769.html (дата обращения 11.03.2016).
18. Конкурсная комиссия отобрала 12 прокуроров для Антикоррупционной прокуратуры: сайт «Главком» [электронный ресурс]. URL: http://glavcom.ua/news/359868.html (дата обращения 11.03.2016).
19. Пивоварский В. В министерствах воруют обычно 2% чиновников: сайт 112 канала [электронный ресурс]. URL: http://112.ua/politika/pivovarskiy-v-ministerstvah-voruyut-obychno-2-chinovnikov-297469.html (дата обращения 14.03.2016).