2
Люстрация: инструмент оценивания или очередное магическое слово?
Зелинский С.Э.
Цель. Исследование направлено на анализ особенностей украинского люстрационного законодательства и результатов выполнения (имплементации) закона Украины «Об очищении власти» за 16 месяцев (с октября 2014 года по март 2016 года).
Методы. Проанализированы данные выполнения закона Украины «Об очищении власти» по люстрированным государственным служащим из различных реестров, а именно общественного Люстрационного реестра (http://lku.org.ua/registry/dashboard) и Единого государственного реестра (http://lustration.minjust.gov.ua/register).
Результаты и практическая значимость. Приводится исторический контекст люстрационных процессов в Восточной Европе и особенности украинского люстрационного законодательства. Предложенный подход позволит оценить результаты проводимого очищения власти через призму конкретных критериев, а также осознать необходимость и важность разработки методологического инструментария «имущественного» оценивания государственных служащих.
Научная новизна. Выявлены соотношения между заявленным числом люстрируемых государственных служащих и реальным количеством, которые внесены в Единый государственный реестр. Предложен механизм оценки эффективности проводимых люстрационных проверок.
Ключевые слова: государственное управление, государственный служащий, коррупция, люстрационный реестр, люстрация, очищение власти.
люстрационное законодательство очищения власти госслужащий
Известно, что изначально латинское слово «lustratio» отражало процессы, происходящие в Римской республике в 1 веке до н.э. Это слово, означающее в современной трактовке «очищение власти через жертвоприношение», в те времена означало разновидность «целительных репрессий» предыдущей элиты элитой, приходящей на ее смену, без убийств и проскрипций (обнародованный список лиц, объявленных вне закона). Изобретенная диктатором Суллой как орудие массового политического террора, проскрипция использовалась как «охота на ведьм» и средство обогащения. В те времена самым известным из проскрибированных (в современной трактовке - «люстрированных») был Цицерон.
Позже под «люстрацией» стали понимать отстранение от власти представителей одной политической элиты с запретом работы на государственных должностях, аргументируя это тем, то они являлись представителями режима, который был уличен в преступлениях против человечества. И, как правило, люстрационные процессы зарождаются после революций - мирных и немирных.
Одна из известных форм люстрации - очищение органов государственного управления от скомпрометировавших себя чиновников, уличенных в тайном сотрудничестве со спецслужбами социалистического прошлого. Именно по этой причине в Центрально-Восточной Европе и проходила люстрация в конце прошлого века. Так, в Чехии за сотрудничество со спецслужбами уволили 80 тыс. человек, в Германии - около 100 тыс., в Польше - 45 тыс., в Эстонии - более 1100. При проведении процесса люстрации в этих странах критерий люстрации был достаточно прост: связь с коммунистическим прошлым и органами власти (в большинстве случаев - спецслужбами).
Нужно заметить, что в восточно-европейских странах процессы люстрации проходили весьма болезненно и сопровождались множеством несправедливых обвинений. Аналогичные люстрационные устремления были в Болгарии и Румынии, но Конституционными судами этих стран соответствующие законы были признаны антиконституционными.
Украинское люстрационное ноу-хау (юридический аспект)
После революции 2013-2014 года (Революции Достоинства) в Украине было принято два постреволюционных закона. Закон Украины «О восстановлении доверия к судебной системе Украины» [1] вступил в силу в апреле 2014 года, а закон «Об очищении власти» [2] - в октябре того же года. Первый - «судебный» закон - регламентирует проверку украинского судейского корпуса (9000 человек), а второй - «люстрационный» - устанавливает правовые основания и механизмы очищения органов власти (исполнительной власти, правоохранительных органов, силовых структур) от нерадивых государственных служащих. При этом этот закон не распространяется на выборные должности - Президент Украины, народные депутаты, городские, поселковые и сельские головы (мэры).
Эти законы вызвали множество дискуссий среди представителей гражданского общества и признавались экспертами в области права даже не конституционными [3-7]. Перечень замечаний к закону «Об очищении власти» был представлен в заключении Венецианской комиссии в декабре 2014 года, а чуть ранее, в ноябре, Верховный суд Украины обращался в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности ряда положений этого закона.
В чем же причина такого ажиотажа вокруг украинских люстрационных законов?
По «судебному» закону [1] предполагается проверка судей, принимавших решения в период Революции Достоинства по отношению к ее активистам, принимавших решения об отмене результатов выборов в одномандатных округах на выборах в Верховную Раду VII-го созыва (2012 год) или о лишении мандата некоторых народных депутатов. Еще одна категория люстрируемых - это судьи, по которым решением Европейского суда по правам человека установлено нарушение Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Этим законом предусмотрено автоматическое увольнение с административных должностей председателей специализированных, апелляционных, местных судов, их заместителей, секретарей судебных палат, членов Высшего Совета юстиции и Высшей квалификационной комиссии судей.
Закон «Об очищении власти» [2] предусматривает автоматическое устранение от власти государственных служащих высшего корпуса. Эта так называемая «автоматическая люстрация» (по должностям), касается всех государственных служащих, которые не менее 1 года занимали руководящие должности в период с 25 февраля 2010 по 22 февраля 2014 года (период президентства В. Януковича), а также чиновников, которые находились на руководящих должностях (менее 1 года) в период с 21 ноября 2013 по 22 февраля 2014 года (Революция Достоинства), но не уволились по собственному желанию. При этом запрет на занятие государственных должностей этим законом определен в 10 лет (в упомянутых восточно-европейских странах - 5 лет).
Еще одну категорию люстрации составляют чиновники из коммунистического прошлого, которые занимали руководящие должности в КПСС, КПУ, ЛКСМ(У), а также штатные сотрудники или негласные агенты спецслужб советского периода. Этот критерий применяется к тем государственным служащим, год рождения которых 1973 и ранее. Но абсолютно все государственные служащие проходят так называемую «имущественную люстрацию», которая должна обеспечить проверку достоверности указанного в ежегодной декларации финансового и имущественного состояния.
Согласно закону «Об очищении власти» [2], Министерство юстиции (Минюст) управляет процессом люстрации: проводит проверку чиновников и ведет Единый люстрационный реестр лиц, в который вносятся лица, не прошедшие процесс очищения. За первоначальную люстрацию отвечает руководитель каждого конкретного ведомства, органа власти или структурного подразделения.
Так, люстрация в отношении партийных функционеров советского периода через два десятилетия требует серьезных доказательств (а не просто обвинений), которые бы объяснили, какую именно угрозу бывшие коммунисты и комсомольцы представляют сегодня. Время люстрации по этому критерию уже прошло, что совершенно очевидно. Партийные и комсомольские функционеры давно на заслуженном отдыхе, а многие умерли, как это не печально констатировать.
Люстрационные меры в отношении чиновников периода президентства В. Януковича, деятельность которых определена как «содействие узурпации власти Януковичем», напрямую связаны с вопросом о презумпции невиновности. Во всех государствах незаконный захват власти является уголовным преступлением. И, тем не менее, никто из властной верхушки, которая способствовала узурпации власти, к уголовной ответственности за эти действия не привлечены.
Поэтому требования Венецианской комиссии (консультативного органа по конституционному праву Совета Европы) касались основополагающих принципов, которые вытекают из международных стандартов по правам человека. В украинском люстрационном законе должны были бы быть учтены, как минимум, следующие положения:
· вина должна доказываться в каждом конкретном случае;
· люстрируемым должны быть гарантированы: право на защиту, презумпция невиновности, право на судебное обжалование.
Но, несмотря на все замечания, закон «Об очищении власти» заработал в полную силу, а распоряжением Кабинета Министров Украины от 16.10.2014 года № 1025-р [8] был установлен график проведения люстрационных проверок для всех органов власти. Руководитель органа или председатель суда в соответствии с ч. 4 ст. 5 закона Украины «Об очищении власти» определяет дату начала проведения проверки в соответствующем органе или суде с учетом установленных сроков, и необходимости завершения проведения проверки в пределах сроков, установленных этим планом. Все процедуры и их документальное обеспечение определены постановление Кабинета Министров Украины от 16.10.2014 года № 563 [9].
Согласно упомянутому выше распоряжению Кабинета Министров Украины [8], все должно закончиться в декабре 2016 года. Люстрационным проверкам может быть подвержено до 1 млн. человек [10].
Об одном важном замечании (глас народа)
А чего же хотели люди, и какие люстрационные критерии выдвинуло украинское общество? Когда в «повестку дня» постреволюционной Украины был включен вопрос о люстрации, были проведены социологические опросы населения.
Например, социологическое исследование группы «Рейтинг» (http://ratinggroup.ua), проведенное конце марта 2014 года (более 2000 респондентов) показало, что более 54% опрошенных считали, что люстрация должна быть направлена, прежде всего, на искоренение коррупционных схем («коррупция» - еще одно магическое слово современного украинского общества). Еще 10 % респондентов отмечали, что основным критерием люстрации должна быть причастность лица к политической коррупции, 7% - причастность к определенной идеологии, 6% - причастность к нарушению прав человека. Около 10% респондентов высказались против проведения люстрации вообще и 12% - не смогли определиться.
В то же время в законе «Об очищении власти» [2] есть три идеологических критерия: занимал ли государственный служащий руководящие должности в КПСС или в комсомоле, занимал ли любые должности в КГБ, и был ли агентом спецслужб. И, только один, так называемый «имущественный критерий» определяет, как государственный служащий достоверно декларирует ли свое имущество и может ли подтвердить это имущество законными источниками дохода, что собственно и могло бы приподнять занавес коррупционных схем.
Большой вопрос: почему только государственных служащих ввергли в проверку на причастность к спецслужбам и службе в КГБ? Во имя справедливости нужно просто открыть все архивы, как это было сделано в Чехии, например. Но дело в том, что найти открытую информацию даже о чиновниках, которые не соответствуют этому люстрационному критерию практически невозможно.
Согласно упомянутому опросу, 71% опрошенных считают, что люстрация должна касаться лиц, которые были причастны к коррупции и противоправным действиям независимо от политической ориентации и времени пребывания у власти. И только 15% респондентов выказались за проведение люстрации лиц, которые были причастны к коррупции и противоправным действиям в 2010-2014 гг. (Президент В. Януковича и Премьер-Министр Н. Азарова ), 5% - лиц, которые были причастны к коррупции и противоправным действиям в течении 2005-2009 гг. (Президент В. Ющенко и Премьер-Министр Ю.Тимошенко).
Роль общественности (два люстрационных реестра)
В соответствии с законом «Об очищении власти» Минюст в течение месяца со дня вступления в силу указанного закона должно создать совещательный общественный совет по вопросам люстрации для контроля процесса очищения власти. Кроме этого общественного совета, активистами была создана еще и общественная организация «Общественный люстрационный комитет» (http://lku.org.ua), которая подписала меморандум о сотрудничестве с общественным советом при Минюсте.
«Общественный люстрационный комитет» стал своеобразным рупором люстрации в Украине и сосредоточился на вопросах «автоматической люстрации» (люстрации по должностям). При этом на сайте этой общественной организации можно ознакомиться с отчетом о деятельности в 2015 году и ее Люстрационным реестром. В этом реестре представлены списки чиновников, которые должны быть уволены по критериям «автоматической люстрации». При этом Люстрационный реестр можно просматривать как в разрезе областей, так и разрезе органов власти. Согласно общественному Люстрационному реестру, представители этой общественной организации отстаивают необходимость люстрации 947 руководителей (руководителей и их заместителей) областных и районных государственных администраций, 419 руководителей Фискальной службы и налоговой милиции, 375 руководителей (и их заместителей) в МВД, 375 - в прокуратуре, 270 - в высшем руководстве страны, 137 - в СБУ и внешней разведке. Всего в общественный Люстрационный реестр внесено 2615 лиц, которые должны быть люстрированы автоматически и с «волчьим билетом» на 10 лет. Но печально то, что в этом общественном Люстрационном реестре есть государственные служащие, которые ушли на пенсию еще в 2011-2012 году, есть даже люди, которые умерли или трагически погибли.