Локальное правотворчество: определение состава
Пирогов Евгений Юрьевич, адъюнкт кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России
Проведен анализ состава локального правотворчества, представляющего собой совокупность признаков, необходимых для социально-юридической актуализации правотворческого результата. Установлена специфика субъекта, субъективной стороны, объекта и объективной стороны (включая способ и предмет) локального правотворчества.
Ключевые слова: локальное правотворчество, состав правотворчества, субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона, предмет, способ.
Local law-making: determining the composition
E.Yu. Pirogov, Adjunct of the Chair of Theory and History of Law and State of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia
The analysis of the composition of local law-making, which is a set of features necessary for the socio-legal updating of the law-making result, is carried out. The specificity of the subject, subjective side, object and objective side (including the method and subject) of local law-making is established.
Key words: local law-making, composition of law- making, subject, subjective side, object, objective side, method.
локальное правотворчество юридический
Правотворчество как составляющая правообразования охватывает процесс и результат внешнего юридически формализированного выражения права в форме правовых актов. В результате правотворчества создается инструментарий правового регулирования и осуществляется (через механизм правового регулирования) воздействие (с обратной связью) на жизнь социума.
Локальное правотворчество занимает существенное место в системе правотворчества, обеспечивая формирование и развитие правовой системы и функционирование локального уровня правового регулирования общественных отношений, и представляет собой деятельность уполномоченных субъектов (органов управления в широком смысле) предприятия, учреждения, организации, а также трудового коллектива и субъектов гражданского общества (профсоюза и пр.) по созданию (включая разработку, принятие, изменение, отмену) локальных правовых актов.
Правотворчество, рассматриваемое не абстрактно, а с точки зрения конкретной деятельности, следует понимать как некий относительно обособленный правотворческий цикл - обособленный участок (отрезок) деятельности, в границах которого происходит процесс от возникновения потребности в правовом регулировании до полного формирования конкретного объекта правотворчества и появления иных последствий правотворчества. Конкретный правотворческий цикл характеризуется индивидуализированным составом правотворчества, т.е. совокупностью признаков, необходимых для социально-юридической актуализации правотворческого результата, - субъектом, субъективной стороной, объектом и объективной стороной [1, с. 49-57; 2, с. 41].
Одним из ключевых вопросов является определение субъектного состава локального правотворчества, т.е. установление круга субъектов, его осуществляющих.
Как известно, правотворчество осуществляется на различных уровнях, выделяемых по разным основаниям. Так, по территориальному масштабу (масштабу непосредственного действия результатов правотворчества) можно выделить следующие уровни правотворчества:
1) международный (межгосударственный) уровень; 2) общегосударственный (федеральный) уровень; 3) уровень субъектов федерации (региональный уровень); 4) уровень органов местного самоуправления (муниципальный уровень); 5) локальный уровень (в пределах предприятий, учреждений, организаций, а также их объединений).
Следует отметить, что нередко в юридической литературе локальное правотворчество отождествляется с правотворчеством на муниципальном уровне, т.е. правотворчеством органов местного самоуправления. Такая позиция правоведов основывается большей частью на том, что муниципальные правовые акты, как и локальные правовые акты, локализованы определенным (незначительным) территориальным образованием и их действие распространяется на небольшое количество субъектов, а также на том, что оба указанных вида правовых актов создаются негосударственными органами [3, с. 11]. На наш взгляд, отождествление данных уровней правотворчества недопустимо, как и несостоятельна предложенная аргументация.
Как верно указывает В.К. Самигуллин, «локальное нормативное правовое регулирование нельзя сводить к местному правовому регулированию, осуществляемому муниципальными образованиями, равно как и наоборот. По Конституции Российской Федерации (статья 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В правовую основу местного самоуправления ... локальные нормативные правовые акты не включены. При раскрытии природы локального нормативного правового регулирования нежелательно расширительное толкование слова “локальный”. Лучше толковать это слово ограничительно, вкладывая в него специфическое, специально-юридическое содержание. Иначе получится так - все, что не глобально, то локально» [4, с. 75].
Отметим, что и указание на негосударственную (равно как и государственную) принадлежность субъектов правотворчества в качестве критерия определения локального правотворчества как специфической формы правотворчества также не состоятельно. Локальные правовые акты, по верному выражению Е.Ю. Калюжного, «как источники “низового”, “общественного” права (несущего мощный идеологический заряд уже только в силу появления возможности создавать полноценное право без прямого участия государства или муниципалитетов), реальным образом значительно расширяют сферу регламентирующего юридического приложения, создают надежную “нормативную подушку” для всей правовой системы и способствуют превращению общества из пассивного объекта властного юридического воздействия в активную саморегулируемую систему» [5, с. 210-213].
В качестве участников правотворческого процесса выступают субъекты с различным правовым статусом в рамках установленных для них процессуальных норм (процедур), предусмотренных не только Конституцией РФ, законодательными актами, но и регламентами и уставами [6, с. 100].
По уровню властно-волевых полномочий субъектов правотворчества можно выделить: 1) референдумное законотворчество и нормотворчество; 2) представительное законотворчество; 3) ведомственное (осуществляемое министерствами и ведомствами) подзаконное правотворчество; 4) иное подзаконное правотворчество (осуществляемое президентом, правительством, местными органами государственного управления, местными органами самоуправления и пр.); 5) локальное правотворчество.
Характерной особенностью локального правотворчества является то, что оно, находясь на низшем по территориальному масштабу (масштабу непосредственного действия результатов правотворчества) уровне, может осуществляться всеми субъектами правотворчества независимо от уровня их властно-волевых полномочий.
Так, например, в результате локального правотворчества высший представительный орган, реализующий функцию законотворчества, - Государственная Дума РФ - устанавливает правовое регулирование своей внутриорганизационной и процедурной деятельности (внутреннее устройство и органы, общий порядок работы, законодательную процедуру, порядок рассмотрения вопросов и пр.) [7].
Данная особенность объективно обусловлена юридической и логической взаимосвязью между всеми уровнями правотворчества, определяющей комплексный характер правого регулирования. Как отмечают правоведы, в рамках правовой системы различные виды правотворчества, представляющие собой открытые системы, взаимозависимы, что обусловливает невозможность абсолютно автономного функционирования какого-либо вида правотворчества отдельно от других его видов [1, с. 55]. Также указанное свойство локального правотворчества обусловлено сферой правового регулирования, на обеспечение которого оно направлено, и, соответственно, спецификой его объекта.
Непосредственно по субъектному составу локальное правотворчество отличается определенным видовым разнообразием. В качестве субъекта локального правотворчества могут выступать: 1) руководитель предприятия, учреждения, организации; 2) орган управления предприятия, учреждения, организации; 3) исполнительный орган предприятия, учреждения, организации (иной уполномоченный орган, например, ревизионная комиссия [8, с. 150-151]); 4) трудовой коллектив предприятия, учреждения, организации; 5) субъекты гражданского общества (профсоюзы и пр.).
С учетом указанных категорий субъектов можно выделить два вида локального правотворчества: 1) осуществляемое субъектами правотворчества единолично; 2) осуществляемое субъектами правотворчества коллегиально.
Субъективная сторона правотворчества характеризуется такими признаками, как осознанность и интеллектуально-психический компонент, волевое отношение, а также мотивация субъекта правотворчества. Относительно субъективной стороны локального правотворчества нужно отметить следующее.
В сфере локального правового регулирования в значительной мере сказывается воздействие на субъективную сторону социально-психологического фактора [4, c. 73]. Как отмечает Е.Ю. Калюжнов, «в “чистом” (инициативном) локальном нормотворчестве напрямую задействован собственный интерес субъекта принятия локальной нормы» [5, c. 211]. Локальное правотворчество, по верному замечанию РВ. Чикулаева, «обнаруживает свое значение еще и как практическая реализация доктринально-цивилистического принципа диспозитивности, находящего свое выражение в ведущей роли управомоченного субъекта в регулировании соответствующих отношений» [8, с. 151-152]. Следует отметить, что, по нашему мнению, «собственный интерес» субъекта правотворчества превалирует во всех проявлениях локального правотворчества, в том числе в случае его осуществления в так называемом императивном порядке.
Таким образом, специфичность субъективной стороны локального правотворчества определяется заинтересованностью и мотивированностью субъектов правотворчества в решении (путем создания правовых актов) оперативных управленческо-регулятивных задач локального (внутриорганизационного) уровня в собственных интересах.
Рассматриваемый «собственный интерес» субъекта правотворчества находит свое отражение и в обеспечительном механизме эффективности локальных правовых актов. В отличие от законодательных и подзаконных нормативных актов локальные правовые акты предусматривают в случае невыполнения содержащихся в них велений (правоустановлений) преимущественно не карательные санкции (отличающиеся «слабым» воздействием либо «перенаправлением» к мерам государственного принуждения). Эффективность локальных правовых актов обеспечивает система различ- ного рода льгот и поощрений. Именно личный интерес (преимущественно материальная заинтересованность) выступает основным стимулом их реализации [5, с. 212].
Объект локального правотворчества характеризуется следующим. Социальная детерминированность и практическая направленность правотворческой деятельности определяют необходимость наличия ее юридически значимого результата. Отсутствие данного результата указывает на отсутствие самого правотворчества.
Как обоснованно утверждает В.Ю. Багдасаров, для состава правотворчества объект правотворчества является его смыслопорождающим и структурообразующим элементом, формирующим данную логическую структуру (конфигурацию) в качестве единого целого. Родовым объектом правотворчества является система права, а непосредственным объектом - тот конкретный участок системы права, в котором происходит определенное преобразование. При этом способы преобразования (нововведение, корректировка (изменение) или отмена имеющихся норм) вторичны и не меняют сути дела [9, с. 48-49]. Таким образом, объектом правотворчества как деятельности, обновляющей систему права, выступает определенная инновация в системе права.
Определить основные (рамочные) качественные (объемы и характер создания, изменения и отмены правового предписания или группы предписаний) и количественные (инновации в группе норм права, отдельной норме права или ее структурной части) параметры объекта локального правотворчества возможно с учетом социально-правового потенциала его результатов. То есть параметры объекта локального правотворчества определяются потенциальными изменениями конфигурации и объема сферы правового регулирования, степени управляемости социальными процессами, эффективности права и оптимизации правового регулирования и пр.
В свою очередь, социально-правовые результаты локального правотворчества во многом определяются сферой и уровнем правого регулирования, на создание инструментария которого оно направлено. Именно специфические сфера и уровень правовой регуляции в обществе являются основаниями выделения локального правотворчества в самостоятельную категорию в системе правотворческой деятельности.
Локальное правотворчество является необходимым элементом механизма правового регулирования общественных отношений, выступая эффективным средством достижения его правомерности и обеспечения баланса частных и публичных интересов в современных социально-правовых условиях [8, c. 155]. На локальном уровне осуществляется как нормативное, так и договорное регулирование общественных отношений. Локальное регулирование «“пересекается” как с вертикальным (властным), так и горизонтальным (автономным) уровнями правового регулирования, где с первым приобретает нормативный характер, а со вторым - договорный характер» [10, с. 11]. При этом по своему содержанию локальное правотворчество распространяется лишь на определенные участки общественных отношений, а локальные акты имеют ограниченную сферу действия - в пределах конкретной организации [1, с. 54-55].