Ульяновский государственный университет
Юридический факультет
Кафедра экономической теории
Логика смены моделей фискальной политики в ходе циклического развития национальной экономики
Капканщиков С.Г., д.э.н., профессор
Грачева Ю.А., студент
Аннотация
В статье проведен развернутый сравнительный анализ кейнсианской и неоклассической моделей государственной фискальной политики. Обоснованы ведущие социально-экономические и природно-географические факторы, детерминирующие целесообразность трансформации финансовой системы современного российского общества по преимущественно кейнсианскому образцу. Приведены аргументы в пользу тезиса о негативной эволюции действующего механизма бюджетно-налогового регулирования российской экономики в русле неоклассической модели. В противовес этому обоснованы конкретные предложения о кардинальных переменах в структуре системы налогообложения и параметрах государственных расходов, необходимых для ускоренного восстановительного роста отечественной экономики
Ключевые слова: фискальная политика, кейнсианская модель, неоклассическая модель, эффект Лаффера, минимальная и максимальная границы государственного вмешательства в экономику, автономная рецессия
Исследования содержания, целей, инструментов и механизма реализации фискальной политики российского государства, актуализированы фазой делового цикла, через которую проходит отечественное хозяйство, и являются чрезвычайно значимыми в условиях динамично меняющейся экономической конъюнктуры. Оживление, начавшееся вскоре после мирового кризиса, было прервано в 2014 г., национальная экономика оказалась в стагфляционной ловушке, попытки выхода из которой продолжаются уже четвертый год. Сокращение уровня инфляции в 2017 г. (ниже 3%) сопровождается крайне вялым восстановлением реального сектора, все еще далеким от параметров, достигнутых в докризисный период [1, с. 4].
Интересы преодоления кризиса и вывода российской экономики на траекторию устойчивого сбалансированного роста обусловливают необходимость выдвижения фискального регулирования на центральное место в системе инструментов экономической политики. Общеизвестно, что в условиях низкой конъюнктуры именно фискальная, а вовсе не монетарная политика, выступает ведущим звеном механизма государственного антикризисного регулирования. Поскольку длительное нахождение национальной экономики в состоянии рецессии во многом обусловлено несовершенством модели фискальной политики, то и способом выхода из нее может стать лишь трансформация механизма бюджетно-налогового регулирования в русле его оптимальной для текущей фазы цикла модели. При этом, важно не только определить допустимую степень вмешательства государства в регулирование экономики, но и оптимизировать государственные доходы путем рационального выбора источников их получения и предусмотреть экономически обоснованное расходование бюджетных средств.
Различные модели бюджетно-налоговой политики характеризуются, прежде всего, уровнем присущей им налоговой нагрузки, абсолютным и относительным размером расходов государства на реализацию его социально-экономических функций, а также степенью сбалансированности государственного бюджета [2, с. 93]. Такое варьирование доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, в решающей степени предопределяется доминированием тех или иных теоретических концепций в проводимой государством экономической политике. Альтернативными разновидностями фискального регулирования, острое противоборство которых сопровождает движение финансовых систем к состоянию оптимума, являются кейнсианская и неоклассическая модели.
Ориентированная на совокупный спрос кейнсианская модель фискальной политики предполагает сильное вмешательство властей в социально-экономическую жизнь. Формирование этой модели связано с именем Дж. Кейнса, который произвел подлинную революцию в науке: в своих трудах английский ученый обосновал необходимость постоянного и активного участия государства в регулировании экономики. Причем коль скоро становление кейнсианской модели изначально протекало в обстановке Великой депрессии, то четкий акцент в ней делался на восполнение государством острого дефицита частного спроса его дополнительными инвестиционными и социальными расходами. В рамках кейнсианской теории ее сторонниками доказывается способность властей посредством правительственных закупок, государственных инвестиций создать условия для более рационального использования факторов производства и тем самым ускорить вывод экономики из рецессии.
Хотя в фазе подъема приветствуется наращивание налоговой нагрузки (для противодействия инфляции спроса), однако ведущая роль в кейнсианской теоретической конструкции отводится налоговым мерам стимулирующего характера, принимаемым в интересах ускоренного роста приоритетных отраслей и производств, а также достижения максимальной занятости трудоспособного населения. Полагая, что подавляющая часть доходов малообеспеченных семей быстро направляется ими на потребление, кейнсианцы считают в кризисный период экономически результативным сокращение налогов именно с них, в то время как чрезмерные и формирующие сбережения доходы состоятельных семей признается целесообразным изымать в казну посредством повышенных налогов.
Представителями кейнсианской экономической теории была поставлена под сомнение концепция о недопустимости сознательного подрыва бюджетного равновесия. Дж. Кейнс и его сторонники признают объективную неизбежность кризисов: при этом опасны не только они, но и «перегрев» экономики, сопровождаемый инфляционными процессами. Разумный, не выводящий страну за пороговое значение финансовой безопасности дефицит бюджета, рассматривается не только как индикатор нахождения конъюнктуры на невысоком уровне, но и как способ выведения национальной экономики из кризиса. Поэтому если бюджетно-налоговая экспансия сопровождается серьезным подрывом бюджетного равновесия, то периодически возникающий бюджетный дефицит, носящий заведомо не структурный, а циклический характер, рассматривается не только как закономерный результат сознательно сформированной фискальной политики, но и в качестве мощного рычага последующего восстановительного роста национальной экономики. Излишне не драматизируя появление дефицита государственного бюджета в финансовой системе страны, конъюнктура в которой не слишком высока, кейнсианцы с еще большей настойчивостью отвергают целесообразность формирования в ней в этот непростой период каких бы то ни было финансовых резервов. Искусственно отрываемые от насущных потребностей национального хозяйства подобные резервные (стабилизационные) фонды, по их мнению, серьезно отдаляют во времени и тормозят восстановительный рост, а потому нуждаются в скорейшем направлении на нужды всесторонней диверсификации отечественной экономики. Кейнсианская теория вовсе не является исключением в плане констатации факта негативного влияния завышенных налоговых ставок на инвестиции, легальный ВВП, занятость и доходы населения. Вместе с тем, она допускает возможность сознательного формирования такого алгоритма налогообложения в стране, при котором народнохозяйственная польза от мультипликативного расширения автономных расходов финансовых властей многократно превосходит вред от изъятия немалой части доходов налогоплательщиков. Из-за этого становление подобной модели фискальной политики сопровождалось постепенным нарастанием налоговой нагрузки на экономику.
Так, в Швеции как типичном представителе данной модели стандартная ставка НДС составляет 25%, также действуют пониженная ставка - 12%, которая распространяется на продукты питания, услуги гостиниц, продажу собственноручно произведенных предметов искусства, культурные мероприятия, спортивные соревнования, услуги общепита, за исключением продажи алкогольной продукции и низкая - 6% применяется в таких сферах, как книгоиздательство, печатание газет и журналов, общественный транспорт. Однако наибольшую значимость в структуре налоговой системы имеют прямые налоги. Нормативная ставка налога на прибыль длительное время превышала здесь 50%. В интересах достижения большей социальной справедливости как одной из наиболее приоритетных для шведской модели макроэкономических целей традиционно действовало прогрессивное налогообложение физических лиц. Следует отметить, что в большинстве европейских стран (Германия, Ирландия, Франция, Италия и др.) на сегодняшний день с помощью подобного механизма налогообложения происходит выравнивание в доходах между гражданами с разным уровнем дохода. П. Кохно верно подметил: в отдельных странах (например, Дания, Нидерланды, Япония) со степенью изъятия доходов около 50%, практически на официальном уровне признается, что такая ставка является платой граждан с высоким уровнем доходов за социальную стабильность в обществе [3, с. 47].
Чрезмерная прогрессия в ставках подоходного налога, используемая как средство решения социальных задач, рано или поздно должна была привести к нарастанию негативных тенденций в экономической системе Швеции. Так, во второй половине 1980-х гг. темпы инфляции здесь оказались на 2% в год выше, чем в странах-конкурентах, что было весьма болезненно для открытой шведской экономики. Логическим следствием высоких ставок налогов стали рост издержек на оплату труда, утечка капиталов за границу. Большие налоги подталкивали также и к сокрытию доходов - по оценкам американских экспертов, в Швеции не декларировалось от 12 до 25% доходов, поэтому с 1991 г. приоритетным направлением фискальной политики шведского правительства стало сокращение налоговых ставок (при расширении базы налогообложения) в духе неоклассических подходов, хотя и по сей день эти ставки здесь выше, чем во многих других странах. В 2018 году налог на прибыль в Швеции привязан к ставке в 26,3%. Распространяется он как на предприятия, являющиеся резидентами страны, так и на тех, кто такового статуса не имеет, но получает прибыль из шведских источников. Поныне в скандинавских странах, использующих кейнсианскую модель, государственные расходы колеблются в пределах 50% ВВП (государственные расходы в Швеции на 2017 год составили 48% ВВП; в Норвегии - 49% ВВП; в Дании - 52% ВВП) [4].
Неоклассическая модель фискальной политики основана на осознании политической элитой развитых стран факта наличия у современной экономической системы неких верхних пределов управляемости, что диктует необходимость решительной переориентации механизма регулирования смешанной экономики на рыночную конкуренцию с ее самоорганизующим потенциалом. Рынки рассматриваются неоклассиками как системы, способные без вмешательства государства возвращаться в состояние равновесия. Делается вывод, что «свободные рынки - худшая из систем», но государственный контроль рынков всегда оказывается гораздо худшим вариантом [5, с. 5]. Противопоставляя кейнсианской «экономике спроса» концепцию «экономики предложения», неоклассики в своей фискальной политике делают безусловный акцент на сокращение налоговых ставок. Радикальная налоговая реформа расценивается ими не только как мощный рычаг ускоренного роста ВВП, но и в качестве ведущего способа восстановления пошатнувшегося равновесия в бюджетной сфере. Освобождая от чрезмерной налоговой нагрузки состоятельных сограждан, они аргументируют этот внешне асоциальный шаг своей неустанной заботой о наращивании валовых национальных сбережений, в последующем трансформируемых в инвестиции. Параллельно с этим поддерживается немалый размер косвенных налоговых изъятий, которые выступают нагрузкой на бедных, тратящих преобладающую часть своих доходов на текущее потребление и неминуемо входящих тем самым в зону косвенного налогообложения.
Если сторонники кейнсианской концепции, опираясь на теорию мультипликатора-акселератора, доказывают способность властей посредством правительственных закупок, инвестиций, трансфертов и иных регуляторов дискреционного типа дать в кризисный период толчок к использованию незанятых ресурсов, то неоклассики, базируясь на тезисе о невозможности наращивания частных инвестиций в обстановке бюджетного дефицита и сопровождающей его инфляции, считают централизованные расходы безусловно тормозящим экономический рост деструктивным фактором.
Отстаивая необходимость формирования бюджета на незначительном уровне, неоклассики, как сторонники свободной рыночной экономики, признают расходы частного сектора по определению более результативными по отношению к любым государственным расходам (которым, как известно, присущи такие недостатки, как направление на заведомо неэффективные объекты, непроизводительное использование, а также прямое их хищение определенными отраслевыми и региональными группировками через различные коррупционные механизмы [2, с.93]). Опирающиеся на данную теоретическую установку неоклассические расчеты показывают, что если расходы государства превышают некий «нормальный» уровень на 10%, то неизбежно замедление экономического роста страны на 1%, с соответствующими негативными социально-экономическими последствиями такого отставания. Даже в случае искоренения подобных проявлений фиаско государства, сдерживающее воздействие чрезмерных государственных расходов на развитие национальной экономики устранить едва ли удастся, так как они неминуемо приводят к бюджетному дефициту.
Как полагают либералы, расшатанная финансовая система, обусловленная цикличностью самой экономики, бюджетное неравновесие - явления отрицательные. Бюджетный дефицит ускоряет инфляцию, приводит к нарастанию государственного долга, и в случае его покрытия с помощью государственных ценных бумаг, приводит к срабатыванию эффекта вытеснения частных ценных бумаг, что провоцирует ухудшение инвестиционного климата в стране. Сторонники либеральной концепции, признавая важную роль снижения налогов для роста деловой активности, рассматривают бюджетно-налоговую политику как дополнение к политике денежно-кредитной, направленной на регулирование денежной массы в обращении. Неслучайно рекомендации неоклассиков субъектам бюджетно-налогового регулирования заключаются в решительном сокращении государственного вмешательства путем замораживания инвестиционных и социальных расходов властей (последнее - в интересах недопущения различных форм социального иждивенчества, а также стимулирования сбережений населения). Исходя из либеральной трактовки, чем меньше ресурсов поглощает государство, тем большая их доля окажется в частном секторе, и это главное условие роста экономической эффективности в стране.
Типичным представителем данной модели фискальной политики можно считать США. Ситуация в налоговой сфере этой страны до налоговой реформы 1980-х гг. была во многом похожа на шведскую. Налоговая система не способствовала наращиванию сбережений и инвестиций, а также заинтересованности в высокопроизводительном труде. В 1981 г. из каждого рабочего дня на выплаты государству уходило 2 часа 45 минут, тогда как в 1929 г. - менее часа. Это привело к массовому недовольству населения проводимой политикой и нарастающему стремлению уклониться от налогов. Несогласие с реализуемой налоговой доктриной подтолкнуло ряд штатов к принятию законов, ограничивающих право правительства увеличивать налоги. Целое политическое движение выступало за внесение поправок в Конституцию США, призванных ограничить налоговую нагрузку, и за обеспечение сбалансированного бюджета. Все это косвенно свидетельствовало о достижении в США (как, впрочем, и в большинстве других экономически развитых стран) некоего предельно допустимого, максимального уровня перераспределения ВВП через бюджетную систему. В таких условиях дальнейшее наращивание доходов бюджета, хотя бы пропорционально росту национального продукта, становилось возможным лишь при условии кардинальных перемен в структуре налоговых изъятий, нацеленных на восстановление пошатнувшегося баланса экономической эффективности и социальной справедливости. В 1980-е гг. правительство США заменило кейнсианскую концепцию «вводи налоги и расходуй средства» на неоклассическую концепцию «снижай налоги, занимай деньги и расходуй средства». И в настоящее время ключевой идеей, заложенной в бюджет США, является уменьшение роли государства в американском обществе за счет сокращения финансирования таких социально-ориентированных программ, как продовольственные карты для малоимущих, студенческие кредиты, субсидии фермерским хозяйствам, медицинское обеспечение для людей с ограниченными доходами Medicaid, льготы федеральным госслужащим. В 2018 году бюджет США предусматривает расходы на уровне всего 21% ВВП.