К.А. Бекмурадов Бекмурадов Кемал Аннамухамедович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Лоббизм как основной фактор воздействия на процесс развития парламентских согласительных процедур
Аннотация. В статье проводится анализ лоббистской деятельности, а также лоббизма как фактора развития парламентских согласительных процедур. Исследуются различные правовые и неправовые факторы, воздействующие на институты конституционного права, в том числе на парламентские согласительные процедуры. Приводятся положения нормативных правовых актов Российской Федерации, которые являются фундаментом для институциализации лоббистской деятельности в России. Рассматриваются различные инструменты институциализации лоббизма в России. Подвергается исследованию практика лоббизма. Приводятся конкретные институты воздействия лоббистов, используемые ими в своей деятельности. Приводятся мнения ученых и практиков, взгляд которых обращен на парламентаризм в целом и на лоббизм в частности. В статье имеются дефиниции и определения лоббизма и лоббистской деятельности. По результатам анализа автором выявлены основные проблемы влияния лоббистской деятельности на парламентские согласительные процедуры, сформированы предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования и первичному устранению негативного влияния лоббизма на парламентские согласительные процедуры.
Ключевые слова: лоббистская деятельность, парламентские согласительные процедуры, факторы воздействия на парламентские согласительные процедуры, лоббизм, продвижение интересов в органах государственной власти.
Парламентские согласительные процедуры служат важнейшим инструментом, обеспечивающим бесперебойную работу государственного механизма. Их деформация, преобразование и изменение происходят под влиянием различных внутренних и внешних факторов1.
Предметом настоящего исследования является лоббизм в аспекте воздействия на парламентские согласительные процедуры. Актуальность такого подхода определена необходимостью совершенствования законодательства в части регулирования парламентских согласительных процедур.
Надо отметить, что тема парламентских согласительных процедур сама по себе недостаточно изучена. Отдельно анализировались конституционные согласительные процедуры, парламентские согласительные процедуры, имеются специфические исследования конституционных согласительных процедур на уровне субъектов Российской Федерации. Однако комплексное исследование парламентских согласительных процедур до настоящего времени не проводилось. Соответственно тема воздействия лоббизма на парламентские согласительные процедуры также не получила достаточного внимания.
Тема лоббизма в Российской Федерации уникальна тем, что сам факт признания этого явления в сферах его существования так и не состоялся, несмотря на огромное количество дискуссий и различного рода поручений по разработке нормативистики для институциализации этого явления. Соответственно, поднимая эту тему, автор затрагивает проблемы, которые возникнут после институциализации лоббизма в России и восполнения пробелов нормативно-правового регулирования парламентских согласительных процедур, а также внедрения их наиболее эффективных форм в парламентскую деятельность.
По мнению Е. С. Аничкина и Н. В. Бочаровой, на различные отрасли законодательства, в том числе и на конституционную, оказывают воздействие явления общественной (неправовые факторы) и правовой сферы (правовые факторы). В свою очередь, внеправовые факторы влияния могут быть объективного и субъективного характера. К числу внеправовых факторов объективного характера относятся экономический, социальный, демографический, международный, географический, экологический, исторический. Изменения в законодательстве, вызванные указанными факторами, связаны с возникновением новых явлений в жизни общества, глобальными мировыми процессами, внутри- и межгосударственными изменениями. Внеправовые факторы субъективного характера производны от субъекта и его деятельности, отражают ценностные установки, информационную осведомленность, мировоззренческий, образовательный уровень как правящей элиты, так и населения. Таковы политический, идеологический, информационный, духовный, культурный факторы. Правовые факторы охватывают явления правового порядка Аничикин Е. С., Бочарова Н. В. Особенности факторов развития конституционного законодательства Российской Федерации // Юристъ-правоведъ. 2015. № 6 (73). С. 82--83..
К правовым факторам, по мнению упомянутых авторов, относится состояние права и законодательства, правовой опыт, судебный прецедент, уровень законодательной техники, содержание правосознания, а также процессы внутри системы законодательства -- принятие, поправка, «преобразование», отмена закона; всё это правовые факторы влияния Аничикин Е. С., Бочарова Н. В. Указ. соч. С. 82--83..
Здесь необходимо обозначить особенности конституционного законодательства: в этой правовой отрасли основным фактором воздействия будет политический, так как правоотношения, относящиеся к ее предмету, возникают в основном в ходе управления государственным аппаратом и регулирования основополагающих начал всего законодательства. Также положения конституционного законодательства призваны защитить всех субъектов от узурпации власти отдельными группами и от злоупотреблений.
Все ранее перечисленные неправовые факторы развития, изменения и преобразования конституционного законодательства также воздействуют на институт парламентских согласительных процедур -- это экономический, социальный, демографический, международный, географический, экологический, исторический факторы.
Развитие на международном уровне унифицированных правил либо создание коалиций и объединений государств, способствующие развитию института согласования интересов, рассматриваются как внешние факторы воздействия, в то время как историческое диалектическое внутригосударственное развитие этого института, политические и экономические изменения, так или иначе влияющие на процесс государственного строительства и вместе с тем на процесс согласования интересов, относим к внутренним факторам воздействия.
В условиях глобализации, ускоренного информационного взаимодействия и унификации основных блоков законодательства, регулирующих наиболее общие схожие для всего человечества общественные отношения, происходит инкорпорация, внедрение общепризнанных, наиболее эффективных алгоритмов формирования общественных отношений в национальное право суверенного государства. Например, лоббизм, относящийся также к механизму преодоления разногласий, в качестве определенного инструмента присутствует как общественно-политическое явление, в одних случаях детально регламентированное законодательством, в других -- абстрактно признаваемое государством в наиболее развитых странах мира.
Лоббизм как закрепленный законодательно и отлично проработанный, созданный и признанный государственный институт для Российской Федерации будет, по нашему мнению, как внутренним, так и внешним фактором воздействия. По этой причине это явление требует тщательного нормативно-правового регулирования, по крайне мере в части воздействия на парламентские согласительные процедуры.
Что касается внутренних регулятивных факторов, воздействующих на государственные институты, а также осуществления ими деятельности и взаимодействия, то здесь наиболее мощным является развитое гражданское общество -- с продвинутым, опережающим установки, заложенные в положениях национальной нормативно-правовой базы, правосознанием и, что самое важное, культурой взаимоуважения и позитивного сосуществования.
Различные авторы неоднократно предпринимали попытки спровоцировать полемику о необходимости институциализации лоббистской деятельности, ее регулирования, о субъектах, об их компетенции, объектах и т.д. Наиболее значимым мероприятием явился круглый стол на тему «Разработка нормативно-правовой базы лоббистской деятельности на территории Российской Федерации», проходивший в Совете Федерации ФС РФ 22 марта 2017 г.
К сожалению, в Национальном плане противодействия коррупции на 2016--2017 годы, утвержденном Указом Президента РФ от 01.04.2016 № 147 СЗ РФ. 2016. № 14. Ст. 1985., отсутствует упоминание о лоббистской деятельности, лоббизме и о вообще каких-либо согласительных процедурах как институтах, устраняющих коррупцию.
В мире сложилась достаточно обширная практика продвижения интересов в органах государственной власти. При подготовке соответствующего и крайне необходимого законопроекта в Российской Федерации, несомненно, стоит учитывать опыт Соединенных Штатов Америки и Канады. При этом российский опыт взаимоотношений представителей различных интересов с чиновниками важно заключить в рамки правового поля.
Признание положениями ч. 1 ст. 7 Конституции РФ, принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г., России как социального государства, а положениями ст. 2 -- прав и свобод человека высшей ценностью в государстве во взаимосвязи с положениями ст. 33, которыми установлено право обращаться в органы государственной власти, предполагает и обязывает к системному и последовательному развитию института социального лоббизма в России.
Основополагающими началами регулирования лоббизма и лоббистской деятельности в России возможно назвать также ч. 1 ст. 30, согласно которой каждый имеет право на объединение, свобода деятельности общественных организаций гарантируется; ч. 1 ст. 32, в соответствии с которой граждане имеют право участвовать в управлении делами государства самостоятельно либо через своих представителей; ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации, устанавливающую право человека на защиту своих интересов всеми не запрещенными законом способами.
В научной литературе существует множество определений термина «лоббизм», например это форма влияния «групп давления» на управленческие решения в процессе правотворчества и правоприменения с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур Большой юридический словарь / под ред. А. В. Малько. М., 2009.. Кроме того, лоббизм -- это взаимодействие государства и институтов гражданского общества, процесс воздействия на органы государственной власти с целью достижения определенного решения профессиональными участниками этой деятельности Спектор Е. И. Особенности и перспективы правового регулирования лоббизма в России // Журнал российского права. 2016. № 11.. Также лоббизм определяется как система выражения и представительства определенных интересов через государственные институты и одновременно инструмент самоорганизации гражданского общества Спектор Е. И. Указ. соч..
Большое количество ученых-юристов исследовали эту форму взаимодействия государственных органов с лицами и их объединениями, заинтересованными в продвижении своих интересов. В их числе А.С. Арутюнян Арутюнян А. С. Лоббизм: как превратить зло в благо? // Социологические исследования. 2016. № 5. С. 54--60.; Р.В. Зелепукин Зелепукин Р. В., Тисленко Д. И. Лоббизм и его криминальные проявления : монография. М., 2016. 169 с.; В.А. Зимин Зимин В. А., Лукьянова В. В. Экономическое лоббирование в России // Российский экономический интернет-журнал. 2016. № 3. С. 9. Ибодуллоев А. Р. Политический лоббизм в законотворческой деятельности // Вестник БИСТ (Башкирского института социальных технологий). 2016. № 2. С. 137--140.; А.Р. Ибодуллоев11; Е.М. Касаткина Касаткина Е. М. Лоббизм и законодательный процесс в России // Закон и право. 2016. № 11. С. 31--32.; В. В. Комарова Комарова В. В. Органы публичной власти и субъекты гражданского общества: правовое оформление взаимодействия // Право и государство: теория и практика. 2017. № 2 (146). С. 104--107.; А. В. Миро- тина Миротина А. В., Макаренко С. Н. Лоббизм как средство правотворческой политики Российской Федерации // Актуальные вопросы современной науки. 2016. № 46. С. 197--208.; А. Л. Петухов Петухов А. Л. Особенности лоббизма в России // Вестник молодых ученых Самарского государственного экономического университета. 2016. № 1 (33). С. 143--146.; А. А. Сергеева Сергеева А. А. Лоббирование в системе электронной демократии // Научные труды / Рос. акад. юрид. наук. М., 2016. Вып. 16, т. 1. С. 157--163.; С. И. Суровцев Суровцев С. И. Лоббистская деятельность в контексте ее правового регулирования: содержательные характеристики и вопросы развития // Этносоциум и межнациональная культура. 2016. № 11. С. 178--183.; А. А. Сучкова Сучкова А. А. Лоббизм: основные подходы к пониманию // Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки. 2016. № 1. С. 22--30.; Д. А. Шульга Шульга Д. А. Лоббизм в системе взаимодействия бизнеса и власти // Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2016. № 4. С. 76--78..
Развитию дискуссии о проблемах взаимодействия государственных органов и определенных лиц и их объединений способствовали результаты фундаментальных исследований ученых-государствоведов в области осуществления непосредственного народовластия Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России (Система и процедуры). М., 2006., проблем реализации конституционного права на объединения Комарова В. В. Конституционное право на объединение: проблемы и перспективы реализации // Проблемы обеспечения законности, правопорядка, прав граждан в современных условиях : сборник трудов научно-практического семинара / МВД РФ ; Академия управления. М., 2015. С. 25--30., по вопросам статуса различных объединений граждан Комарова В. В. Некоторые вопросы оформления правового статуса коллективного субъекта в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 49--53., общественных объединений, взаимодействия общественных объединений с органами публичной власти Васильев С. А. Конституционно-правовые основы взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами России в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина : монография. М. : Вузовский учебник : Инфра-М, 2016. 116 с. ; Васильев С. А. Основные этапы становления конституционно-правовых основ взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами России // История государства и права. 2014. № 22. С. 32--37., изучения статуса политических партий, а также политических партий как института гражданского общества и представителя интересов населения Комарова В. В. Потенциал политической партии как института гражданского общества: правовое закрепление // Институты гражданского общества : колл. монография по итогам кругл. стола № 10 в Московском институте государственного управления и права / под ред. А. Г. Чернявского. М., 2017. С. 40--56., значения политических партий в становлении институтов гражданского общества и выражении интересов населения Комарова В. В. Политические партии в современной России (проблемы институционализации) // Проблемы права Южно-Уральский юридический вестник. 2014. № 2. С. 9--15., конституционных целей политических партий Кабышев С. В., Ермаков А. Д. Конституционные цели политических партий современной России. М. : Городец, 2015..